摘 要：自2005年小額貸款公司在我國試點以來，小額貸款公司在我國得到了一定的發展，在彌補我國金融體系的缺陷、促進經濟發展方面發揮了重要的作用。但是，機構性質定位、監管以及小額貸款公司自身管理經驗的不足將阻礙其進一步發展。為更好地促進小額貸款公司的持續發展，本文總結了國際上小額信貸組織發展的經驗啟示，結合我國經濟金融的具體特點，提出了相關對策。

關鍵詞：小額貸款公司；持續發展；問題；對策

2005年8月，我國正式決定在民間融資比較活躍的山西、四川、陜西、貴州和內蒙古5個省、自治區進行小額貸款公司的試點。為了規范小額貸款公司的發展，銀監會、中國人民銀行聯合發布了《關于小額貸款公司試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。《指導意見》規定，小額貸款公司是指由自然人、企業法人與其他社會組織投資設立，不吸收公眾存款，經營小額貸款業務的有限責任公司或股份有限公司。小額貸款公司屬于企業法人性質，有獨立的法人財產，享有法人財產權，并以全部財產對其債務承擔民事責任。小額貸款公司股東依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等權利，以其認繳的出資額或認購的股份為限對公司承擔責任。

目前，我國小額貸款公司在“只貸不存”的政策指導下，堅持“小額、分散”的原則向農戶、個體工商戶及微型企業發放貸款。小額貸款公司的信貸業務具有機制靈活、手續簡便、放款速度快等特點，在解決中小企業融資難、規范民間借貸、促進中小企業發展中起到了重要的作用。然而，小額貸款公司在機構定位、監管體制、經營管理等方面存在的問題卻可能影響其進一步持續發展。

一、小額貸款公司可持續發展面臨的問題

（一）小額貸款公司的機構性質定位不明晰，無法享受金融企業普惠待遇。從試點之初，小額貸款公司就面臨著屬普通企業、還是特殊金融機構的機構性質定位不明晰的尷尬。根據《指導意見》規定，小額貸款公司是經營小額貸款業務的有限責任公司或股份有限公司，其設立、經營、監管和終止受《公司法》的約束。從這個角度看，小額貸款公司具有普通企業的性質。根據《指導意見》中對小額貸款公司主要經營貸款業務的規定，小額貸款公司的業務又具有金融業務的性質，不完全適用《公司法》。這就使得小額貸款公司成為依照《公司法》經營金融產品的公司。小額貸款公司的業務較好地彌補了傳統金融機構的不足，在經濟發展過程中扮演著重要的角色，而這種尷尬的機構性質定位卻使得其不能像其他金融機構一樣享受金融企業普惠待遇。比如，在稅收政策上，目前小額貸款公司按照普通工商企業的標準繳納營業稅和企業所得稅，而不能像一般金融機構一樣享受稅收優惠政策。由于小額貸款公司不是金融機構，無法獲得人民銀行再貸款的支持。從商業銀行融入資金時，即使商業銀行同意貸款，也只是按照一般工商企業貸款利率執行，享受不到在同業拆借基礎上加點執行的待遇。這種較高的融資成本，顯然不利于處于起步階段的小額貸款公司的發展。

（二）缺乏與小額貸款公司相匹配的法律法規。我國在發展小額貸款公司的同時，相應的法規規章未同步出臺，現有的相關法律法規制度不能完全滿足小額貸款公司發展的需求。雖然銀監會、中國人民銀行聯合制定了《關于小額貸款公司試點的指導意見》，對小額貸款公司的設立、經營、監管和終止條件做了相關的規定，但并沒有從內容上真正明確小額貸款公司的地位作用、權利和義務。如前所述，小額貸款公司經營小額貸款業務不吸收公眾存款，其設立、經營、監管和終止受《公司法》的約束，不適用《商業銀行法》。然而，由于小額貸款公司經營的貸款業務本質上是一種金融行為，因此，小額貸款公司的業務又不完全適用《公司法》。同時由于小額貸款公司業務經營范圍的局限性，其經營特點既不同于普通企業，又有別于金融企業，風險防范和抵御能力相對其他金融機構來說明顯較弱，又不完全適用《商業銀行法》?？梢?，目前我國缺乏小額貸款公司業務經營、監管等方面專門的法律法規依據，沒有從法律法規制度層面為小額貸款公司的持續發展提供支持。

（三）小額貸款公司的資金來源、信貸產品單一，制約了業務的持續發展。根據《指導意見》的規定，小額貸款公司只發放貸款，不吸收公眾存款，其主要資金來源為股東繳納的資本金、捐贈資金，以及來自不超過兩家銀行業金融機構的融入資金，且從銀行業金融機構獲得融入資金的余額不得超過資本凈額的50%。由于小額貸款公司的貸款業務具有“小額、分散”的特點，業務中資金貸放速度要快于資金回收速度，因此，對流動資金有較大的需求。而《指導意見》中有關小額貸款公司“只貸不存”以及主要資金來源的規定，顯然使得小額貸款公司陷入流動性困境，導致小額貸款公司后續資金不足，不能有效滿足小額信貸市場需求，散失市場發展機遇，限制其可持續發展。資金來源的單一性可能帶來的另一負面影響是，在利益的驅使下，小額貸款公司很可能利用非法集資等手段募集資本，影響金融市場的穩定。

另外，大多數小額貸款公司目前采用的還是傳統的抵押、質押擔保模式，這就要求借款人要以自己的財產進行抵押，或找其他有經濟實力的人擔保。而那些自有資產較少且沒有什么社會關系的借款人將不能享受小額信貸服務。小額貸款公司單一的信貸產品，將制約其盈利水平，不利于其業務的持續發展。

（四）小額貸款公司的業務具有較大的操作風險，風險防范任務艱巨?！栋腿麪枀f議》中將操作風險定義為，因操作流程不完善、人為過失、系統故障或失誤及外部事件造成損失的風險。主要表現為人員因素中的操作失誤、違法行為、越權行為和流程因素中的流程執行不嚴格?，F代信貸業務的技術性、專業性較強，對信貸工作人員的專業素質、職業道德，以及管理人員的管理能力提出了較高的要求。目前，從我國小額貸款公司的人員構成上看，高層管理人員普遍缺乏金融從業背景和專業的管理經驗；大部分具體工作人員未從事過金融業務，從業人員的專業技能弱、業務知識欠缺、風險意識不強，極易產生操作風險。小額貸款公司“小額、分散”業務原則下呈現的“額度小、期限短”的業務特點，加大了小額貸款公司的業務操作風險。由于小額貸款公司在我國成立發展的時間不長，許多公司的內部控制制度還不完善，尚未設立專門的風險管理崗位和配備相應的人員對公司進行風險控制管理，風險防范也只停留在規章制度的字面上。如果公司貸款擔保難以保證，經營人員風險意識不強，信貸“三查”執行不到位，資產保全措施不得力，公司的風險隱患就較大，風險防范任務艱巨。

（五）小額貸款公司的監管主體不明，容易出現監管“真空”?！吨笇б庖姟芬幎?，凡是省級政府能明確一個主管部門（金融辦或相關機構）負責對小額貸款公司的監督管理，并愿意承擔小額貸款公司風險處置責任的，方可在本省（區、市）的縣域范圍內開展組建小額貸款公司試點。《指導意見》雖然強調了小額貸款公司的成立必須要有一個主管部門，但是并沒有明確小額貸款公司的監管主體和監管職責。因此，在小額貸款公司的具體業務監管過程中常存在著監管主體不明的現象。現實中，常常是地方政府金融辦、人民銀行、銀監會和工商局等部門共同對小額貸款公司進行監管，而監管職責又不清晰，因此在具體業務監管過程中很容易出現監管漏洞，甚至存在監管“真空”現象。此外，由于目前還沒有統一的有關小額貸款公司監管方面的法律法規，地方金融辦不具有行政主體資格，不能對小額貸款公司進行行政處罰，容易使監管流于形式化。

二、促進小額貸款公司可持續發展的對策

（一）加大政策扶持力度，使小額貸款公司在起步階段能穩步發展。小額貸款公司“只貸不存”的業務特點以及特殊的機構性質決定了小額貸款公司的發展需要更多的政策支持。因此，為促進小額貸款公司的持續發展，充分發揮其彌補傳統金融機構和經濟促進功能，各級政府要加強對小額貸款公司的政策扶持力度。各級政府應結合本地經濟發展的需求，從政策服務、稅收優惠、風險補償等方面研究適合本地的具體扶持政策。

在政策服務上，建議以征信系統為基礎，建立完善的征信體系，為小額貸款公司的發展提供信息支持。小額貸款公司處于業務發展的初期，受多種因素的制約，還沒接入人民銀行的征信系統。缺乏征信系統的支撐。目前小額貸款公司不能通過征信系統快速、準確地查詢借款人的信用狀況、他行貸款、異地貸款和擔保情況等信息，增加了信貸決策風險。同樣，人民銀行也不能及時將小額貸款公司經營業務過程中收集的有關借款人的信息資料納入征信系統。因此，建議在政府相關部門的組織下，以人民銀行的征信系統為基礎，聯合其他相關金融機構建立完善的征信信息查詢平臺，為小額貸款公司業務的持續發展提供征信信息的保障。

此外，在稅收優惠方面，可以考慮在小額貸款公司成立之初，給予其一定期限的稅收減免優惠政策，待其發展穩定后再全額納稅；對于小額貸款公司涉及小企業貸款、“三農”貸款的業務，政府及相關部門可以考慮予以一定的風險補償，可以采取對農民專業合作組織貸款給予一定的財政貼息，降低小額貸款公司抵押質押評估費和公證費的費率等優惠措施。

（二）完善法律體系建設，明確市場定位。為更好的規范和引導我國小額貸款組織健康持續的發展，建議盡快完善與小額貸款公司相關的法律規章。建議把小額貸款公司納入金融企業范疇，從法律層面明確小額貸款公司的機構性質和作用，使其與其他金融企業處于同等的地位，為其發展提供法律保障。其次，監管主體可以針對小額貸款公司的經營特點，出臺小額貸款公司管理辦法，為小額貸款公司的發展和管理提供相對統一規范的依據，有效解決小額貸款公司市場準入、市場退出、日常監管等一系列問題，有效降低小額貸款公司的法律風險。最后，還應協調新增的、與小額貸款公司相關的法律和地方性法規與已有法律法規之間的一致性。使小額貸款公司的放貸等經濟行為既符合民事法律行為構成，又符合金融管理秩序的相關規定。

（三）拓寬融資渠道，創新信貸產品和服務，實現持續盈利?！吨笇б庖姟分袑π☆~貸款公司融資機構的個數和融資額度的雙重限制，雖然對小額貸款公司的風險傳導具有一定的防范作用，但是不利于小額貸款公司的可持續發展。為改變這一狀況，相關部門應制定“正向激勵”機制，拓寬小額貸款公司的融資渠道，為小額貸款公司的可持續發展提供資金保障。例如：對依法合規經營、沒有不良信用記錄，且贏利能力較強的小額貸款公司，經考核評價后允許其增資擴股或提高其向銀行等金融機構的融資比例；還可以借鑒國際上一些成功的小額貸款機構的融資經驗，利用來自國際組織或國家政策性銀行的批發性貸款，建立小額信貸基金，為小額貸款公司融資提供保障。

目前，小額貸款公司主要以為農業發展和微型企業提供小額信貸業務為主。為實現公司的持續發展，小額貸款公司還應在現有制度范圍內不斷創新信貸產品和服務。這就要求小額貸款公司在信貸調查上做足“功課”，充分了解現實和潛在借款人的資信狀況，如資產、信譽、經營能力、發展前景等，經濟交往和生活交往對象情況，是否有不良記錄等，在風險可控范圍內，應積極開發各種符合農業發展特點、適合中小企業發展需求的信貸產品，可以根據不同情形采取不同形式的擔保貸款或信用貸款、組合貸款，以提高自我生存能力。此外，小額貸款公司還應不斷創新服務內容，如以自身為載體，為民間借貸雙方提供信息溝通平臺，更好的發揮民間借貸的規范作用。

（四）加強人才、制度建設，完善小額貸款公司持續發展。小額貸款公司的業務特點決定了其是個知識密集型的服務業，人才是小額信貸業務發展的靈魂。為更好的實現小額貸款公司的持續發展，必須加強人才建設。一方面，公司應加強對員工的培訓，可以組織內部交流、外出學習等多種培訓方式，對員工進行業務及職業道德的教育培訓，以提高員工的業務操作技能，嚴守職業操守，降低道德風險。另一方面，隨著公司的發展，逐步引進具有專業經驗的高素質人才，以提高管理水平，加強對信貸風險的控制。

防范操作風險的另一個措施是建立完善的內控機制。由于小額貸款公司在我國發展的歷史還不是很久，相關的內部管理、風險控制等制度的建設還不是很完善，不能較好的規范業務操作，難以有效的防范資金風險。因此，小額貸款公司應建立一套科學有效的決策機制，建立健全貸款管理、風險控制等制度，制定嚴密的信貸操作流程，并建立相應的監督機制，確保制度得到有效執行。在風險控制方面，除了加強對制度的建設，小額貸款公司還可以考慮結合自身業務的特點，選擇相關的指標，運用風險評估技術，建立風險預警系統。風險預警系統建立后，可以通過對風險預警系統中的相關指標進行計算和比較，較早的發現自身的風險，并盡快采取防范措施，使公司風險降到最低。隨著經濟形勢的變化以及公司業務的發展，還應不斷修正風險預警系統中的相關指標，使風險預警系統更具科學性，從而充分保證小額貸款公司的持續發展。

（五）構建科學的監管體系，促進小額貸款公司持續穩健發展。在政府的主導下，各相關部門應相互配合，構建科學的監管體系，為小額貸款公司持續穩健發展提供保障。首先，應明確主要監管主體以及監管職責，督促監管主體建立有針對性的監管制度。鑒于其金融業務性質和規模小、抗風險能力弱的特點，應建立銀監會分支機構負責市場準入、合規監管、市場退出管理。人民銀行分支機構負責窗口指導和信貸總量、利率監測，地方政府建立風險處置基金，金融辦參與風險管理，出現風險時負責風險處置，形成三者各負其責，又相互補充的監管體系。其次，建立監管信息共享機制，建立信息共享平臺，共同對對小額貸款公司進行動態監測，并相互及時通報信息，及時識別、預警和防范小額貸款公司經營中產生的各類風險。

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