小額貸款公司是新時期政府為解決基層金融供需困境而進行的試點創(chuàng)新。自2005年山西等省試點工作啟動至今，短短幾年間，小額貸款公司在全國范圍內如雨后春筍、星火燎原般快速發(fā)展，正成為一只日益壯大的新生金融力量。截至2011年1季度末，全國共成立小額貸款公司3027家，吸收民間資本2140.89億元，貸款余額2408億元(依據中國人民銀行小額貸款公司統(tǒng)計數據)?？焖侔l(fā)展的小額貸款公司在緩解“三農”和中小企業(yè)貸款難的同時，也面臨自身定位和發(fā)展的困境。筆者認為，分析和解決小額貸款公司問題，既要對現實問題進行認真分析，更應從宏觀角度去認識把握，合理籌劃小額貸款公司的未來之路。

首先，小額貸款公司的金融機構屬性不容置疑。金融機構是指專門從事貨幣信用活動的中介組織。在我國，金融機構從地位和功能上可分為中央銀行、銀行業(yè)金融機構、非銀行金融機構和外資、僑資、合資金融機構四大類。小額貸款公司作為以經營貸款業(yè)務為主的公司，在性質上無疑應屬于金融機構，而且因為其“只貸不存”，所以，應當歸入非銀行業(yè)金融機構范疇。此外，中國人民銀行和銀監(jiān)會出臺《關于小額貸款公司試點的指導意見》(以下簡稱指導意見)、《小額貸款公司改制設立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》等文件規(guī)定，對小額貸款公司的試點和發(fā)展進行規(guī)范，說明小額貸款公司具有金融機構屬性，否則也不會納入金融管理部門的管理范圍。而且，在中國人民銀行制定的《金融機構編碼規(guī)范》中，小額貸款公司已被明確編入其中。有人認為，小額貸款公司成立時沒有獲得銀監(jiān)部門審批，因而不能被認定為金融機構，筆者認為這一觀點不能成立。我們判斷一個機構是否屬于金融機構的范圍，應當以該機構所從事的主要業(yè)務為判斷依據，而不應只局限于該機構是否獲得某個部門認可或批準這一簡單標準。因為，事物的本質是客觀存在的，我們對事物的認識以及種類的劃分必須以事物的本質為依據，是物質決定意識，而不是意識決定物質。政府部門的審核認定本質上是一種意識認識過程，因而不能作為小額貸款公司不是金融機構的理由。

其次，小額貸款公司的制度設計目標應是促進民間資本投資金融領域。目前，在《指導意見》中，規(guī)定“小額貸款公司在堅持為農民、農業(yè)和農村經濟發(fā)展服務的原則下自主選擇貸款對象。”地方制定的小額貸款公司管理辦法也幾乎將小額貸款公司設立的目標定性為向“三農”和中小企業(yè)提供金融服務。這一目標定位雖然能夠體現政府關心“三農”和中小企業(yè)發(fā)展的良好愿望，但卻與小額貸款公司的市場主體性質存在沖突和矛盾。因為，“小額貸款公司是由自然人、企業(yè)法人與其他社會組織投資設立，不吸收公眾存款，經營小額貸款業(yè)務的有限責任公司或股份有限公司”，“是企業(yè)法人，有獨立的法人財產，享有法人財產權，以全部財產對其債務承擔民事責任” (依據《指導意見》)。既然是獨立的企業(yè)法人，是自負盈虧的市場主體，那么，在市場經濟條件下，實現利潤最大化就應是企業(yè)的理性價值追求，是企業(yè)存在的目的和依據，如忽視或看低這一實際，將企業(yè)法人存在的目標定位偏向政策性目標，不僅與企業(yè)法人的市場主體地位不符，也會導致政策性目標的實現遇到阻力。目前，就有學者認為大多數小額貸款公司沒有設立在真正意義的農村，沒有對解決農民融資難問題起到預想的作用，因而便否定小額貸款公司存在的價值，進而懷疑小額貸款公司制度設計的重要意義。而其根源就是我們將小額貸款公司的制度設計目標定位為緩解“三農”和中小企業(yè)融資難問題。客觀的看，小額貸款公司對解決“三農”和中小企業(yè)融資難問題肯定會有積極作用，只是這種積極作用會在小額貸款公司追求私利的過程中順便實現而已，而且效果將比把小額貸款公司定位為服務“三農”和中小企業(yè)的準政策性金融機構更好。實際上，對小額貸款公司制度設計目標的定位應是促進民間資本投資金融領域，規(guī)范民間融資行為，優(yōu)化金融資源的市場配置，進而促進經濟健康發(fā)展。這不僅與小額貸款公司市場主體的性質相一致，更與我國鼓勵民間投資的戰(zhàn)略決策高度吻合。國務院2010制定的《關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》中，明確提出“鼓勵和引導民間資本進入金融服務領域”。小額貸款公司在試點階段的快速發(fā)展，恰恰說明，民間資本投資金融領域不僅必要而且可行。因此，小額貸款公司應作為拓寬民間資本投資渠道、深化金融市場改革的重要途徑和突破口。

再次，小額貸款公司監(jiān)管機構應確定為銀監(jiān)部門。目前，《指導意見》將小額貸款公司監(jiān)管權賦予省級政府金融辦，這能夠發(fā)揮地方政府做好小額貸款公司試點工作的積極性，便于地方政府對小額貸款公司因地制宜進行管理，有利于防范小額貸款公司發(fā)展可能引發(fā)的金融風險。但隨著小額貸款公司的日益增多，在試點工作已經變成常規(guī)性、普遍性工作的情況下，依照我國現行金融監(jiān)管體制來看，將小額貸款公司監(jiān)管權力下放到省級政府金融辦并不是長久之計，也不是合理科學的制度設計。政府金融辦作為地方政府協(xié)調政府和當地金融機構的辦事機構，本身并不是一個獨立的職能部門，在現行法律中并沒有對金融機構進行監(jiān)管的權力依據，而且也缺乏專業(yè)的金融監(jiān)管經驗和隊伍，在資質和條件上都不符合監(jiān)管要求。與此相反，銀監(jiān)部門作為專業(yè)的金融監(jiān)管機構，不僅具備法定的監(jiān)管權力，而且監(jiān)管隊伍成熟、監(jiān)管經驗豐富，有能力做好對小額貸款公司的全面完善監(jiān)管。同時，我國目前的新型農村金融機構主要有村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農村基金互助社和小額貸款公司，前三種新型農村金融機構都歸屬銀監(jiān)部門監(jiān)管，單單將小額貸款公司交給地方政府，不僅不利于新型農村金融機構監(jiān)管標準的統(tǒng)一，而且不利于新型農村金融機構整體的規(guī)劃發(fā)展。此外，我國目前的金融監(jiān)管實現的是“一行三會”體制，如果將省級政府金融辦也確定為一種獨立的金融監(jiān)管機構，則實際上已經改變了我國現行的監(jiān)管體制架構，人為造成監(jiān)管的分裂和混亂，造成監(jiān)管資源的重置和浪費，不利于監(jiān)管機制的統(tǒng)一和協(xié)調。因此，小額貸款公司試點結束后，其準入、設立、監(jiān)管、退出等都應由銀監(jiān)部門具體負責。

最后，小額貸款公司發(fā)展急需立法規(guī)范。目前對小額貸款公司起規(guī)范作用的只有《指導意見》和一些暫行規(guī)定?！吨笇б庖姟分皇且粋€政策性的指導文件，并不具有嚴格意義上的法律效力，而地方上制定的小額貸款公司管理辦法等也不具有法律效力。作為一類大規(guī)模出現并日益增多的企業(yè)組織，尤其又從事具有高風險性的金融行業(yè)，如果缺乏相應的法律法規(guī)去規(guī)范管理，很容易引發(fā)風險，影響社會和諧穩(wěn)定。況且，《指導意見》對小額貸款公司的設計定位、公司性質、監(jiān)管機構、后續(xù)資金等問題上均存在不足，已經成為影響小額貸款公司繼續(xù)向前發(fā)展的重要因素。在《小額貸款公司改制設立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》中，對小額貸款公司轉制村鎮(zhèn)銀行的條件設置過于苛刻，可行性不足。因此，在小額貸款公司試點已經長達五年的今天，在小額貸款公司試點經驗已經較為成熟的今天，我們應及時制定具有法律規(guī)范效力的管理規(guī)定，將小額貸款公司管理納入法制化軌道。[page]

總之，小額貸款公司作為一種快速發(fā)展的新生事物，不僅能夠有效調動民間資本進入金融市場的積極性，有效拓寬民間資本投資渠道，而且對于完善金融組織體系，加大金融服務“三農”和中小企業(yè)發(fā)展力量具有重要意義。我們應抓住當前關鍵時期，及早制定符合市場規(guī)律、符合小額貸款公司發(fā)展方向、符合我國監(jiān)管實際的法律法規(guī)，促進小額貸款公司穩(wěn)步健康發(fā)展。