行政復議是為了防止和糾正違法的或者不當的行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權的一項制度。行政復議兼具行政救濟和行政監督兩項功能。同時，行政復議機關作為行政機關，其所作的行政復議也是一種行政行為。按照依法行政和作為行政救濟功能的定位要求，行政復議應嚴格遵守法定程序。2014年11月修改的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）確立了復議機關為共同被告的制度。《行政訴訟法》第二十六條第二款規定，經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《行訴法解釋》）第九條第一款規定，復議機關決定維持原行政行為的，人民法院應當在審查原行政行為合法性的同時，一并審查復議程序的合法性。根據上述規定，行政復議程序將越來越多的被納入司法審查的范圍。筆者通過近年來對此類案件的審理，認為復議機關在復議中應注意以下幾個程序問題。

一、行政復議的受理

行政復議的受理是行政復議程序中的首要環節。《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）第十七條規定，行政復議機關收到行政復議申請后，應當在五日內進行審查，對不符合本法規定的行政復議申請，決定不予受理，并書面告知申請人；對符合本法規定，但是不屬于本機關受理的行政復議申請，應當告知申請人向有關行政復議機關提出。除前款規定外，行政復議申請自行政復議機關負責法制工作的機構收到之日起即為受理。根據上述規定，行政復議受理環節應當注意以下幾個問題：

1、作出不予受理決定的期限。復議機關應當在收到行政復議申請后五日內進行審查，以確定行政復議申請是否符合行政復議法律、法規的要求，如果不符合，應在五日內作出不予受理的決定。這里的“五日”從復議機關收到復議申請的日期作為基準，僅有五日，超過五日，則不能再作出不予受理的決定。對于在五日之后發現受理的行政復議申請不符合行政復議法律、法規規定的受理條件的，只能依據《行政復議法實施條例》第四十八條第一款第（二）項的規定，作出駁回行政復議申請的決定。

2、作出的不予受理決定應加蓋復議機關印章。盡管根據《行政復議法》第三條規定，行政復議機關負責法制工作的機構具體辦理行政復議事項，履行相關職責。由于不予受理決定屬于程序終了型決定，故該決定不能再由行政復議機關的內設機構簽章。

3、行政復議受理時間的確定。根據《行政復議法》第十七條第二款的規定，除決定不予受理的以外，行政復議申請自行政復議機關負責法制工作的機構收到之日起即為受理。實踐中，常有申請人以郵寄方式申請行政復議的情形，收件人也大多寫的是行政復議機關，而復議機關也大多以收發章簽收，從復議機關簽收復議申請到負責法制工作的機構收到復議申請，可能存在一段時間（下稱內部流轉時間），對此時間的長短法律法規均未明確規定，如何把握此種內部流轉時間也是司法實踐中經常遇到的問題。筆者認為，對該內部流轉時間的把握應遵循合法、合理、及時的原則，綜合《行政復議法》第十七條第一款的規定，復議機關應在收到復議申請后五日內進行審查并作出不予受理決定，顯然比內部流轉這一單純過程性事務承擔了更多的義務，根據“舉重以明輕”的道理，內部流轉時間一般不應超過五日。在行政訴訟司法實踐中，一般不會單純就內部流轉時間進行審查，大多是作為審查行政復議期限時才被納入成為審查的因素。如，原告于2017年2月11日向被告行政機關郵寄行政復議申請，被告于同年2月12日以單位收發章簽收，同年5月8日，被告作出行政復議決定并送達原告。原告認為被告未在法定期限內作出復議決定而訴至法院，要求判令確認被告未在法定期限內作出復議決定違法。被告辯稱其負責法制工作的機構于同年3月15日收到行政復議申請，至5月8日作出行政復議決定，未超出法定復議期限。法院經審理認為，被告行政機關2017年2月12日已簽收原告的行政復議申請，其稱3月15日負責法制工作的機構才收到行政復議申請，此間的內部流轉時間超出合理期限，不符合行政復議應遵循的及時原則，進而確認行政機關未在法定期限內作出復議決定違法。

二、行政復議機關的通知發送義務。《行政復議法》第二十三條規定，行政復議機關負責法制工作的機構應當自行政復議申請受理之日起七日內，將行政復議申請書副本或者行政復議申請筆錄復印件發送被申請人。向被申請人發送行政復議申請是行政復議機關的法定義務，在發送的同時應要求被申請人在收到行政復議申請之日起十日內提交書面答復，并提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料。這種通知發送義務對復議機關要求并不高，一般復議機關不會在這個環節出現問題。但是，被申請人如果未在十日內提出書面答復及相關證據材料，是否屬于行政復議程序違法，應如何處理呢？筆者認為，此種情況，行政復議法已作出明確規定，被申請人未依法提出書面答復、提交證據材料和依據的，復議機關應視被復議行政行為沒有證據、依據，應決定撤銷被復議的行政行為。行政復議法還規定了此種情況下被申請人應承擔的行政責任，但這屬于上下級行政機關之間的內部監督關系，一般不納入司法審查的范疇。故人民法院對被申請人未在法定期限提出書面答復和證據、依據的，不會直接因此認定復議機關的復議程序違法。

三、保障申請人、第三人依法查閱相關材料的權利。《行政復議法》第二十三條第二款規定，申請人、第三人可以查閱被申請人提出的書面答復、作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料，除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外，行政復議機關不得拒絕。根據行政復議法的規定，行政復議原則上采取書面審查的辦法。那么，保障申請人、第三人依法查閱材料權就顯得尤為重要。行政復議不僅具有普通行政行為的性質，對被復議的行政行為來說更兼具“司法審查”的性質，保障復議申請人、第三人查閱材料權是行政復議公正、公開原則的體現，也是聽取申請人、第三人意見的必然要求。《行政復議法實施條例》第三十五條規定，行政復議機關應當為申請人、第三人查閱有關材料提供必要條件。復議機關未能保證查閱權的，在行政訴訟中有可能被確認為程序違法。如，申請人向某行政機關申請行政復議，在復議過程中，申請人向該行政機關提出了書面查閱相關材料的申請，該行政機關未安排申請人進行查閱，后申請人對行政復議決定不服提起行政訴訟，法院認為，該行政機關未能保障申請人的查閱材料權，違反了行政復議法的相關規定，確認其程序違法。

四、行政復議的期限與送達。《行政復議法》規定，行政復議機關應當自受理申請之日起六十日內作出行政復議決定，情況復雜，不能在規定期限內作出行政復議決定的，經行政復議機關的負責人批準，可以適當延長，并告知申請人和被申請人，但是延長期限最多不超過三十日。行政復議期限從受理申請之日作為起算的基準時間點，行政復議期限的結束卻不能以行政復議決定書落款的日期為準，而應當以行政復議決定等復議文書的送達日期為準，如果是郵寄送達的，以交郵日期為行政復議期限結束日期。這是因為，行政復議決定屬于行政行為，是依申請行政行為的一種，依申請行政行為的成立應具備行政行為外化這一要素，即行政行為對外（即對申請人、被申請人或第三人）已發生影響，這表現為行政復議文書已送達行政復議當事人。如果復議機關已制作好復議決定書，卻不向當事人進行告知和送達，即成為“鎖在保險箱里的決定”，不會對外發生法律效力，無法認定為已作出行政復議決定。為此，《行政復議法》專門規定，行政復議決定書經送達，始發生法律效力。

行政復議期間與送達的規定，應依照民事訴訟法關于期間、送達的規定執行。值得注意的是，《行政復議法》特別規定，關于行政復議期間中“五日”、“七日”的規定是指工作日，不含節假日，且僅限于“五日”、“七日”這兩種期間，其他的期間均應按自然日計算。

（作者單位：鄭州鐵路運輸法院）