（中國人民銀行西山區(qū)支行，云南昆明650100）2005月，中國人民銀行開始在全國五省區(qū)推行小額貸款公司試點(diǎn)。之后，中國人民銀行在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于2008月與中國銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)。自此，小額貸款公司在全國迅速鋪開，對完善金融服務(wù)體系、推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但實(shí)踐中也逐漸暴露出一些問題——機(jī)構(gòu)定位模糊、后續(xù)資金不足、監(jiān)管主體不清、外部環(huán)境不佳、發(fā)展方向不明等，這在很大程度上制約了小額貸款公司的發(fā)展。因此，要促進(jìn)我國小額貸款公司實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，當(dāng)務(wù)之急需要從法律、制度、操作等層面給予考慮，并采取相應(yīng)的政策來保證。一、小額貸款公司實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一般要素分析（一）作為一般意義上的企業(yè)，保持持續(xù)的盈利增長和能力的提高是小額貸款公司實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的第一要素作為一個(gè)企業(yè)，要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就需要在追求自我生存和永續(xù)發(fā)展的過程中，既考慮企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和提高企業(yè)市場地位，又始終保持持續(xù)的盈利增長和能力的提高。對于小額貸款公司就是要使貸款收益大于貸款資金成本和經(jīng)營成本（包括管理費(fèi)用、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償費(fèi)用等）之和，即貸款利率要能覆蓋單位資金成本和經(jīng)營成本。

（二）作為經(jīng)營資金這種特殊商品的企業(yè)，保證資金來源充足是小額貸款公司實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本要素信貸資金是小額貸款公司提供給市場的特殊商品，保證資金供給的持續(xù)性是小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展必不可少的要素。（三）不同于提供其他服務(wù)或商品，保持貸款到期的高比例回收是小額貸款公司實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的又一關(guān)鍵要素這一要素主要涉及風(fēng)險(xiǎn)控制及外部支持兩方面。風(fēng)險(xiǎn)控制又分為內(nèi)部控制和外部監(jiān)管。外部支持則是指信用環(huán)境、征信體系、司法程序等外部支持體系。二、目前我國小額貸款公司實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展面臨的主要困境據(jù)人民銀行統(tǒng)計(jì)，截至2010月末，我國小額貸款公司已有1940家，貸款余額1248.億元，較年初分別增加606家和474.億。受資金活躍度、市場認(rèn)可度、政府推進(jìn)度等因素影響，各地小額貸款公司發(fā)展速度差異較大。主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是民間資本參與熱情高，機(jī)構(gòu)發(fā)展迅猛。二是貸款對象以個(gè)人為主，主要投向“三農(nóng)”，貸款方式以保證和信用貸款為主，貸款期限基本為下。三是貸款回收率高。小額貸款公司具有較高的市場認(rèn)可度，其貸款發(fā)放靈活便捷，主要投向了“三農(nóng)”和中小企業(yè)，信貸風(fēng)險(xiǎn)處于可控范圍之內(nèi)。但隨著涉足該領(lǐng)域投資人的不斷增多、業(yè)務(wù)規(guī)模的逐漸擴(kuò)大，各種矛盾和問題也在逐步積聚，對比國外成熟市場，我國小額貸款公司發(fā)展主要面臨五方面的困境和挑戰(zhàn)。

（一）制度設(shè)計(jì)中懸而未決的定位問題、法律問題、監(jiān)管問題等困擾著小額貸款公司的發(fā)展壯大1.機(jī)構(gòu)定位不明。與國外小額貸款機(jī)構(gòu)被視作有別于一般企業(yè)的特殊機(jī)構(gòu)不同，我國并沒有明確其金融機(jī)構(gòu)定位，而是按照有限責(zé)任公司或股份有限公司對待。出現(xiàn)了《指導(dǎo)意見》是金融機(jī)構(gòu)管理部門制定、登記注冊在工商部門、監(jiān)管又以各省級政府指定的部門為主的特殊發(fā)展模式，其身份地位十分尷尬。2.法律制度缺失。針對小額信貸機(jī)構(gòu)制定較為完備的法律體系已漸成國際趨勢，但我國目前尚無相關(guān)法律法規(guī)，《指導(dǎo)意見》僅屬部門規(guī)范性文件，各地的試點(diǎn)方案等也不屬地方法規(guī)范疇，約束力有限，管理部門在實(shí)施行政處罰時(shí)還會存在法律風(fēng)險(xiǎn)。3.監(jiān)管歸屬不清，管理不到位。與其他國家不同，政府的認(rèn)可和推動是近兩年我國小額貸款公司超常增長的主因，但在監(jiān)管方面，金融辦牽頭、相關(guān)部門參與造成的多頭監(jiān)管、實(shí)則無人監(jiān)管以及管理責(zé)任層層下放等問題普遍存在。此外，地方金融辦既缺乏監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)、又缺乏人力，而人民銀行、銀監(jiān)會分支機(jī)構(gòu)又沒有被賦予小額貸款公司監(jiān)管職責(zé)，也是監(jiān)管缺位的重要原因。（二）出資人及經(jīng)營者的認(rèn)識問題、經(jīng)營水平問題影響了小額貸款公司的經(jīng)營效率1.出資人的逐利性加大了經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

國外成熟市場小額信貸的經(jīng)營理念是小額、分散，向低收入人群放貸，從而實(shí)現(xiàn)低風(fēng)險(xiǎn)、高回收。而我國小額貸款公司的出資人更多的是將其視為新的高回報(bào)投資領(lǐng)域。逐利性出發(fā)點(diǎn)扭曲了小額信貸業(yè)務(wù)的基本特點(diǎn)，也無法受益于該業(yè)務(wù)的低風(fēng)險(xiǎn)優(yōu)勢。據(jù)調(diào)查，部分小額貸款公司存在著上千萬元的單筆貸款，超過百萬元的也不在少數(shù)。2.經(jīng)營者經(jīng)營水平有限，信貸創(chuàng)新不足。簡單復(fù)制銀行貸款模式、財(cái)務(wù)報(bào)表混亂、風(fēng)險(xiǎn)控制制度缺乏或形同虛設(shè)、資金管理不嚴(yán)、客戶檔案不全等都在困擾著我國小額貸款公司的長遠(yuǎn)發(fā)展。（三）后續(xù)融資渠道不暢制約小額貸款公司的可持續(xù)發(fā)展1.資金不足已成發(fā)展瓶頸。就全國各地小額貸款公司的經(jīng)營現(xiàn)狀來看，要么惜貸，業(yè)務(wù)發(fā)展緩慢，尚有資金可用；要么放貸，業(yè)務(wù)拓展快，但已是“無米下鍋”。2.資金來源單一，后續(xù)融資困難。按規(guī)定，小額貸款公司的資金來源只有資本金、捐贈資金，以及不超過資本凈額50%的銀行融資，最大融資杠桿只有倍，且在實(shí)際操作中，銀行融資難以獲得。（四）配套支持措施不足不利于小額貸款公司的健康發(fā)展1.經(jīng)營稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重，缺乏政策扶持。近期，國務(wù)院出臺“新36條”，提出對民間金融要一視同仁，財(cái)政部也就金融機(jī)構(gòu)給農(nóng)戶的貸款出臺了各種稅收優(yōu)惠。

但同樣面對“三農(nóng)”的小額貸款公司卻無法享受。不僅如此，由于定位不明，小額貸款公司連一般金融機(jī)構(gòu)的稅收政策都無法比照實(shí)施。2.征信系統(tǒng)難以順利接入。同樣由于沒有明確的金融機(jī)構(gòu)定位，小額貸款公司在接入人民銀行征信系統(tǒng)方面也存在障礙，加大了信息不對稱及風(fēng)險(xiǎn)控制難度。3.研究、培訓(xùn)、信息平臺搭建、行業(yè)協(xié)會自律組織建設(shè)等其他支持措施都有待進(jìn)一步拓展。（五）小額貸款公司的發(fā)展前景不明2009年銀監(jiān)會明確小額貸款公司可改制為村鎮(zhèn)銀行，但這一制度安排并未得到金融機(jī)構(gòu)和小額貸款公司的認(rèn)同。一方面，村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起人必須是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的要求意味著如果小額貸款公司轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行,原股東將喪失控股權(quán)。另一方面，金融機(jī)構(gòu)完全可以通過自主發(fā)起設(shè)立貸款公司、村鎮(zhèn)銀行等方式直接介入小額信貸領(lǐng)域。小額貸款公司的發(fā)展出路依然模糊。三、國外成熟市場小額信貸機(jī)構(gòu)發(fā)展模式類比及經(jīng)驗(yàn)借鑒（一）實(shí)現(xiàn)高收益、低成本盈利增長模式的主要做法63TimesFinance2011ce（Cumulativet453）1.實(shí)行較高的貸款利率以覆蓋小額貸款高昂的交易成本。小額、分散的特點(diǎn)使小額信貸經(jīng)營成本高于一般銀行貸款業(yè)務(wù)。世界銀行扶貧協(xié)商小組（CGAP）對印度一家小額信貸機(jī)構(gòu)的調(diào)查顯示，其交易成本占貸款余額的比例高達(dá)25%，而印度商業(yè)銀行該比例通常在5%～7%。

因此，國外小額信貸機(jī)構(gòu)一般都實(shí)行較高的貸款利率。統(tǒng)計(jì)資料顯示，多數(shù)國家平均小額貸款利率都比商業(yè)銀行一般貸款高10個(gè)百分點(diǎn)左右。信貸客戶信息以及向小額信貸機(jī)構(gòu)提供專門的征信服務(wù)。3.開展研究、培訓(xùn)及綜合信息服務(wù)。當(dāng)前，除國際組織外、各國政府部門、NGO、以及成功的小額信貸機(jī)構(gòu)都在積極開展小額信貸領(lǐng)域的研究、培訓(xùn)、綜合信息服務(wù)等相關(guān)活動。如，印尼央行小企業(yè)發(fā)展信息系統(tǒng)、南非銀行業(yè)教育和培訓(xùn)管理局、孟加拉格萊珉信托以及各小額信貸監(jiān)管部門提供的各種培訓(xùn)項(xiàng)目等。此外，在稅收方面，各國對小額信貸業(yè)務(wù)采取了諸如優(yōu)惠增值 2.推出靈活多樣的信貸產(chǎn)品促進(jìn)提高貸款償還率、降低風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ) 償費(fèi)用。如孟加拉格萊珉銀行的小組擔(dān)保方式以及周還款制度，既 減少了小額信貸機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，又減輕了借款人的還款壓力，達(dá)到了 降低違約率、提高還貸率的目的。 3.采取鼓勵競爭的政策，改善貸款效率、降低經(jīng)營成本，進(jìn)而促 進(jìn)貸款利率的下降。降低貸款利率，讓利于小額貸款發(fā)放對象是各 國政府及國際援助組織所致力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。在這一點(diǎn)上，有關(guān)研究 表明政府應(yīng)做的就是通過采取鼓勵創(chuàng)新、競爭的政策以提高市場運(yùn) 作效率。全球小額信貸信息平臺（MIX）的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在四個(gè)沒 有利率上限的競爭性市場（玻利維亞、波斯尼亞、柬埔寨和尼加拉 瓜），小額信貸行業(yè)的總管理成本從 1997 38%下降到了2002 24%，貸款收益率從57%降至 31%。

（二）解決小額信貸后續(xù)資金來源不足的主要途徑 1.允許部分運(yùn)作良好的機(jī)構(gòu)吸收成員存款或公眾存款。從 20 80年代起, 小額信貸機(jī)構(gòu)開始從當(dāng)?shù)刭J款客戶或公共儲蓄尋找融 資來源。以格萊珉銀行為例，到 2006 年，借貸人持有的股份從建立之 40%提高到94％，而政府的股份則從 60%下降到 6%，其存款量 是貸款量的 2.從銀行以及專門的小額信貸資金批發(fā)機(jī)構(gòu)批發(fā)資金。據(jù)孟加拉中央銀行小額信貸研究與建議小組（MR U）統(tǒng)計(jì)，2006年該國 720 家非政府組織（NGO）的資金來源中，成員存款占 28. 5%，經(jīng)營 收入占 23. 8％，農(nóng)村就業(yè)支持基金會（PKSF）和當(dāng)?shù)劂y行的貸款分 20.8％和 3％。而在菲律賓，主要的小額信貸資金批發(fā)機(jī)構(gòu)就有三類，包括國有資金批發(fā)機(jī)構(gòu)、私有銀行和鄉(xiāng)村銀行以及捐贈 款資助設(shè)立的專營批發(fā)貸款的基金等。 3.利用資本市場公開發(fā)行股票募集資金。成功案例包括墨西哥 的小額信貸機(jī)構(gòu) Banco Compar tamos、印度的小額信貸銀行 SKS 以及南非的主營小額信貸、保險(xiǎn)、移動通信合約等業(yè)務(wù)的公司 Kagisano 等，這些都為小額信貸機(jī)構(gòu)通過資本市場解決資金來源 提供了切實(shí)可行的范例。

（三）構(gòu)建完備的風(fēng)險(xiǎn)控制體系的主要方式 1.在內(nèi)控制度建設(shè)方面始終體現(xiàn)靈活多樣、方便客戶、利于收 貸、降低風(fēng)險(xiǎn)的核心需求。無論是產(chǎn)品設(shè)計(jì)、貸款條件、資金監(jiān)測、激 勵機(jī)制，還是高科技的信息管理技術(shù)，成功的小額信貸機(jī)構(gòu)都把滿 足上述核心要求作為制度和系統(tǒng)應(yīng)用的出發(fā)點(diǎn)。 2.堅(jiān)持區(qū)分資金性質(zhì)實(shí)施分類監(jiān)管原則，確保良好的社會金融 秩序并促進(jìn)小額信貸行業(yè)健康快速發(fā)展。基本趨勢是：其一，根據(jù)是 否吸收公眾存款分別實(shí)施審慎監(jiān)管或非審慎監(jiān)管；其二，針對不同 機(jī)構(gòu)確定不同的管理部門；其三，逐步將 NGO 小額信貸機(jī)構(gòu)納入監(jiān) 管框架，以防范風(fēng)險(xiǎn)并促進(jìn)提高其經(jīng)營透明度。 3.成立行業(yè)協(xié)會、實(shí)行存款保險(xiǎn)制度以及由批發(fā)資金機(jī)構(gòu)對成 員進(jìn)行行業(yè)規(guī)范，全方位構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)控制體系。如菲律賓的小額信貸 協(xié)會、印尼的存款保險(xiǎn)制度、孟加拉最大的小額信貸資金批發(fā)機(jī)構(gòu) PKSF 對其成員的行業(yè)規(guī)范等。 （四）完善有利于小額信貸機(jī)構(gòu)生存發(fā)展外部支持環(huán)境的主要方面 1.制定法律法規(guī)，規(guī)范機(jī)構(gòu)注冊、經(jīng)營、監(jiān)管等相關(guān)活動。各國 小額信貸法律體系主要分為專門或重點(diǎn)針對小額信貸機(jī)構(gòu)的法律 體系和在銀行法下設(shè)立一個(gè)條款或若干規(guī)章兩種模式，而目前，已 有更多國家正在引入或討論對小額信貸的專門立法。

2.拓展征信服務(wù)領(lǐng)域。為發(fā)揮征信體系的積極作用，許多國家 已逐步將小額信貸機(jī)構(gòu)納入國家征信系統(tǒng)或有針對性地收集小額 稅，對不以盈利為目的 NGO 免收所得稅等各種優(yōu)惠政策。 四、促進(jìn)我國小額貸款公司實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)政策建議 （一）盡快出臺法律或行政法規(guī) 明確小額貸款公司的金融機(jī)構(gòu)地位以及主管部門。當(dāng)前可行措 施是加快出臺《放貸人條例》，并針對小額貸款公司制定若干專門條 款或章節(jié)，提高有關(guān)規(guī)定的法律位階。 （二）鼓勵小額貸款公司堅(jiān)持“小額、分散，支持‘三農(nóng)’和小企 業(yè)”的發(fā)展方向，并在扶持政策上予以體現(xiàn) 允許小額貸款公司在經(jīng)營方式、貸款對象、貸款產(chǎn)品上百花齊 放，以促進(jìn)市場競爭，滿足不同層次的信貸需求。同時(shí)，在增資擴(kuò)股、 稅收優(yōu)惠、融資比率、培訓(xùn)獎勵等政策制定上對堅(jiān)持“小額、分散，支 持‘三農(nóng)’和小企業(yè)”的小額貸款公司予以傾斜。 （三）拓展小額貸款公司融資渠道 可考慮新設(shè)小額信貸資金批發(fā)機(jī)構(gòu)，鼓勵郵儲銀行、國家開發(fā)