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最高人民法院

行政規(guī)章和地方性法規(guī)不能作為認(rèn)定合同無(wú)效的依據(jù)

閱讀提示：民間借貸糾紛中，借款合同是借貸雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的來(lái)源，借款合同是否生效對(duì)借貸糾紛的處理具有重要意義。《合同法》第四十四條規(guī)定，“法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)、登記等手續(xù)生效的，依照其規(guī)定。”第五十二條規(guī)定，“有下列情形之一的，合同無(wú)效：……（5）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。”由上述規(guī)定可見(jiàn)，合同是否生效應(yīng)以法律、行政法規(guī)作為審判依據(jù)。但在司法實(shí)踐中，國(guó)家部委、地方政府的行政規(guī)章或地方性法規(guī)有時(shí)會(huì)對(duì)借款合同的效力作出規(guī)定，那么在此情況下，法院應(yīng)如何處理？本文將通過(guò)最高法院的一篇判例對(duì)此問(wèn)題予以剖析。

裁判要旨

合同只有在違反法律、行政法規(guī)的效力性強(qiáng)制性規(guī)定方能無(wú)效。合同生效要件亦應(yīng)以法律和行政法規(guī)的規(guī)定為據(jù)。行政規(guī)章和地方性法規(guī)的規(guī)定不能作為判斷合同效力的標(biāo)準(zhǔn)。

案情簡(jiǎn)介

一、2014年3月20日，公航旅小貸公司與二十一冶公司簽訂委托付款書(shū)，約定公航旅小貸公司將5000萬(wàn)元借款支付給二十一冶公司國(guó)際工程部。

二、2014年3月21日，公航旅小貸公司與二十一冶公司簽訂借款合同，明確公航旅小貸公司向二十一冶公司出借5000萬(wàn)元借款。同日，公航旅小貸公司向二十一冶公司國(guó)際工程部實(shí)際支付借款5000萬(wàn)元。

三、借款期內(nèi)，二十一冶公司國(guó)際工程部向公航旅小貸公司償還利息共計(jì)3883334元。

四、由于借款到期后二十一冶公司未償還剩余借款本息，公航旅小貸公司遂向甘肅省高院起訴，請(qǐng)求判令二十一冶公司償還借款。甘肅省高院判決二十一冶公司向公航旅小貸公司償還借款本息。

五、二十一冶公司不服甘肅省高院判決，向最高法院提起上訴，主張公航旅小貸公司利用二十一冶公司管理漏洞發(fā)放貸款，違反銀監(jiān)會(huì)《商業(yè)銀行集團(tuán)客戶(hù)授信業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理指引》第三條、《甘肅省小額貸款公司管理試行辦法》第三十三條以及《甘肅省省屬?lài)?guó)有企業(yè)重大事項(xiàng)監(jiān)督管理暫行辦法》第三十九條規(guī)定，借款合同應(yīng)屬無(wú)效。

六、最高法院經(jīng)審理認(rèn)為，借款合同的效力應(yīng)以法律和行政法規(guī)為準(zhǔn)，違反行政規(guī)章和地方性法規(guī)的規(guī)定不影響借款合同的效力。據(jù)此，最高法院對(duì)二十一冶公司該項(xiàng)訴訟主張不予支持。

裁判要點(diǎn)

第一，根據(jù)《合同法》第五十二條“有下列情形之一的，合同無(wú)效：……（五）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。”及《最高人民法院關(guān)于適用若干問(wèn)題的解釋?zhuān)ǘ返谑臈l“合同法第五十二條第（五）項(xiàng)規(guī)定的‘強(qiáng)制性規(guī)定’是指效力性強(qiáng)制性規(guī)定。”的規(guī)定，認(rèn)定合同無(wú)效，應(yīng)以違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定作為依據(jù)。本案中，《甘肅省小額貸款公司管理試行辦法》作為地方法規(guī)，其第三十三條關(guān)于小額貸款公司貸款數(shù)額的規(guī)定系基于審慎性監(jiān)管原則作出的管理性強(qiáng)制性規(guī)定。銀監(jiān)會(huì)〔2008〕23號(hào)《中國(guó)人民銀行關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》第四條規(guī)定系倡導(dǎo)性、管理性規(guī)定，且該規(guī)定的性質(zhì)屬于行政規(guī)章。因此，本案借款合同雖違反上述規(guī)定，但合同依然有效。

第二，《合同法》第四十四條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)、登記等手續(xù)生效的，依照其規(guī)定。”依據(jù)上述規(guī)定，合同的是否符合法定生效要件應(yīng)以法律和行政法規(guī)為依據(jù)。本案中《甘肅省省屬?lài)?guó)有企業(yè)重大事項(xiàng)監(jiān)督管理暫行辦法》系地方法規(guī)，亦不能作為認(rèn)定合同法定生效要件的依據(jù)。

綜上，二十一冶公司關(guān)于合同無(wú)效的訴訟主張，法院不予支持。

實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

前事不忘、后事之師。為避免未來(lái)發(fā)生類(lèi)似敗訴，提出如下建議：

一、地方性法規(guī)和行政規(guī)章的概念和范圍

（一）地方性法規(guī)是指有立法權(quán)的地方國(guó)家機(jī)關(guān)依法制定與發(fā)布的規(guī)范性文件。具體包括省、自治區(qū)、直轄市、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市以及省政府所在地的市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)根據(jù)憲法、法律和行政法規(guī)制定和發(fā)布的地方性法規(guī)。

（二）行政規(guī)章是指國(guó)務(wù)院各部委以及各省、自治區(qū)、直轄市的人民政府和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市以及設(shè)區(qū)市的人民政府根據(jù)憲法、法律和行政法規(guī)制定和發(fā)布的規(guī)范性文件。國(guó)務(wù)院各部委制定的稱(chēng)為部門(mén)行政規(guī)章，其余的稱(chēng)為地方行政規(guī)章。根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》第六條規(guī)定，規(guī)章的名稱(chēng)一般稱(chēng)“規(guī)定”、“辦法”。

二、應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、行政法規(guī)來(lái)認(rèn)定借款合同的效力，違反地方性法規(guī)和行政規(guī)章的借款合同并不無(wú)效。

三、《合同法》第五十二條強(qiáng)調(diào)的是違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，合同方才無(wú)效，但《合同法解釋二》對(duì)這一規(guī)定作了限縮解釋?zhuān)础皬?qiáng)制性規(guī)定”僅指法律、行政法規(guī)中的效力性強(qiáng)制性規(guī)定，而不包括管理性強(qiáng)制性規(guī)定。

相關(guān)法律法規(guī)

《中華人民共和國(guó)合同法》

第四十四條 依法成立的合同，自成立時(shí)生效。法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)、登記等手續(xù)生效的，依照其規(guī)定。

第五十二條 有下列情形之一的，合同無(wú)效：

（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國(guó)家利益；

（二）惡意串通，損害國(guó)家、集體或者第三人利益；

（三）以合法形式掩蓋非法目的；

（四）損害社會(huì)公共利益；

（五）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。

《最高人民法院關(guān)于適用若干問(wèn)題的解釋(二)》

第十四條 合同法第五十二條第（五）項(xiàng)規(guī)定的“強(qiáng)制性規(guī)定”，是指效力性強(qiáng)制性規(guī)定。

《中華人民共和國(guó)民法總則》

第一百五十三條 違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為無(wú)效，但是該強(qiáng)制性規(guī)定不導(dǎo)致該民事法律行為無(wú)效的除外。

違背公序良俗的民事法律行為無(wú)效。

《中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)中國(guó)人民銀行關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》【銀監(jiān)發(fā)〔2008〕23號(hào)】

第四條 小額貸款公司的資金運(yùn)用

小額貸款公司在堅(jiān)持為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的原則下自主選擇貸款對(duì)象。小額貸款公司發(fā)放貸款，應(yīng)堅(jiān)持“小額、分散”的原則，鼓勵(lì)小額貸款公司面向農(nóng)戶(hù)和微型企業(yè)提供信貸服務(wù)，著力擴(kuò)大客戶(hù)數(shù)量和服務(wù)覆蓋面。同一借款人的貸款余額不得超過(guò)小額貸款公司資本凈額的5%。在此標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)，可以參考小額貸款公司所在地經(jīng)濟(jì)狀況和人均GDP水平，制定最高貸款額度限制。

小額貸款公司按照市場(chǎng)化原則進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，貸款利率上限放開(kāi)，但不得超過(guò)司法部門(mén)規(guī)定的上限，下限為人民銀行公布的貸款基準(zhǔn)利率的0.9倍，具體浮動(dòng)幅度按照市場(chǎng)原則自主確定。有關(guān)貸款期限和貸款償還條款等合同內(nèi)容，均由借貸雙方在公平自愿的原則下依法協(xié)商確定。

法院判決

以下為該案在法院審理階段，裁判文書(shū)中“本院認(rèn)為”就該問(wèn)題的論述：

本院認(rèn)為，本案二審爭(zhēng)議焦點(diǎn)有三個(gè)問(wèn)題：一、一審判決關(guān)于公航旅小貸公司向二十一冶公司發(fā)放5000萬(wàn)元貸款的行為符合甘肅省有關(guān)規(guī)定的認(rèn)定是否存在錯(cuò)誤，是否影響合同效力；二、一審判決關(guān)于100萬(wàn)元為擔(dān)保服務(wù)費(fèi)，與本案利息無(wú)關(guān)的認(rèn)定是否存在錯(cuò)誤；三、一審法院關(guān)于利息和逾期履行生效判決確定的給付金錢(qián)責(zé)任的判決是否屬于適用法律錯(cuò)誤。

一、一審判決關(guān)于公航旅小貸公司向二十一冶公司發(fā)放5000萬(wàn)元貸款的行為符合甘肅省有關(guān)規(guī)定的認(rèn)定是否存在錯(cuò)誤，是否影響合同效力。《甘肅省小額貸款公司管理試行辦法》第三十三條規(guī)定：“……注冊(cè)資本金1億元（含1億元）以上的，其70%的資本金對(duì)同一借款人的貸款余額不得超過(guò)200萬(wàn)元。其余30%的資本金對(duì)同一借款人的貸款余額不得超過(guò)小額貸款公司注冊(cè)資本金的5%，對(duì)單一集團(tuán)企業(yè)客戶(hù)的授信余額不得超過(guò)資本凈額的15%。”上述規(guī)定為地方法規(guī)，其第三十三條關(guān)于小額貸款公司貸款數(shù)額的規(guī)定系基于審慎性監(jiān)管原則作出的管理性強(qiáng)制性規(guī)定。《合同法》第五十二條規(guī)定：“有下列情形之一的，合同無(wú)效：……（五）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。”《最高人民法院關(guān)于適用若干問(wèn)題的解釋?zhuān)ǘ返谑臈l規(guī)定：“合同法第五十二條第（五）項(xiàng)規(guī)定的‘強(qiáng)制性規(guī)定’是指效力性強(qiáng)制性規(guī)定。”由上述規(guī)定可見(jiàn)，《合同法》頒布實(shí)施后，認(rèn)定合同無(wú)效，應(yīng)以違反了法律、行政法規(guī)的效力性強(qiáng)制性規(guī)定作為依據(jù)。本案借款合同簽訂于2014年，在《合同法》頒布實(shí)施之后，因此，《甘肅省小額貸款公司管理試行辦法》第三十三條不屬于認(rèn)定合同無(wú)效的依據(jù)。原審法院對(duì)是否符合該條規(guī)定的事實(shí)認(rèn)定結(jié)果，均不影響本案所涉《流動(dòng)資金循環(huán)借款合同》的效力認(rèn)定。

二、一審判決關(guān)于100萬(wàn)元為擔(dān)保服務(wù)費(fèi)，與本案利息無(wú)關(guān)的認(rèn)定是否存在錯(cuò)誤。本案中，盡管融資擔(dān)保公司與公航旅小貸公司法定代表人同一，存在持股關(guān)系，具有關(guān)聯(lián)性，但兩者是不同的法人主體，均獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。本案中，融資擔(dān)保公司依照其與二十一冶公司簽訂的《最高額委托保證合同》向公航旅小貸公司提供擔(dān)保，并依約收取100萬(wàn)元的擔(dān)保費(fèi)。該收取擔(dān)保費(fèi)的約定系當(dāng)事人的真實(shí)意思表示，符合交易慣例，不違反相關(guān)法律和行政法規(guī)的效力性強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)認(rèn)定其效力。二十一冶公司關(guān)于擔(dān)保費(fèi)為變相高息的上訴理由不能成立，其關(guān)于擔(dān)保費(fèi)應(yīng)沖抵本金或者利息的上訴請(qǐng)求，本院不應(yīng)支持。

三、一審法院關(guān)于利息和逾期履行生效判決確定的給付金錢(qián)責(zé)任的判決是否屬于適用法律錯(cuò)誤。（一）《合同法》第四十四條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)、登記等手續(xù)生效的，依照其規(guī)定。”依據(jù)上述規(guī)定，規(guī)定合同法定生效要件的依據(jù)應(yīng)為法律和行政法規(guī)。《甘肅省省屬?lài)?guó)有企業(yè)重大事項(xiàng)監(jiān)督管理暫行辦法》系地方法規(guī)，不能作為認(rèn)定合同法定生效要件的依據(jù)。而且，作為商業(yè)企業(yè)，應(yīng)對(duì)自己的商業(yè)行為獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，在不能證明其在簽約時(shí)意思表示不真實(shí)的情形下，只以其并不充分知情為由否定案涉借款合同效力的理由不夠充分。經(jīng)二十一冶公司出具委托付款書(shū)，公航旅小貸公司將5000萬(wàn)元貸款支付到二十一冶公司內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)“國(guó)際工程部”賬戶(hù)，因此，該放款行為系二十一冶公司的真實(shí)意思表示，二十一冶公司稱(chēng)公航旅小貸公司這一放貸行為違背放貸的通行做法、表明二十一冶公司簽訂借款合同并非其真實(shí)意思表示的理由不能成立。（二）銀監(jiān)會(huì)〔2008〕23號(hào)《中國(guó)人民銀行關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》第四條規(guī)定：“小額貸款公司堅(jiān)持為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的原則下自主選擇貸款對(duì)象。小額貸款公司發(fā)放貸款，應(yīng)堅(jiān)持‘小額、分散’的原則，鼓勵(lì)小額貸款公司面向農(nóng)戶(hù)和微型企業(yè)提供信貸服務(wù)，著力擴(kuò)大客戶(hù)數(shù)量和服務(wù)覆蓋面。

同一借款人的貸款余額不得超過(guò)小額貸款公司資本凈額的5%。”如前所述，《合同法》頒布實(shí)施后，認(rèn)定合同無(wú)效的依據(jù)應(yīng)為法律、行政法規(guī)的效力性強(qiáng)制性規(guī)定。本案所涉借款合同簽訂于《合同法》實(shí)施后，上述規(guī)定系倡導(dǎo)性、管理性規(guī)定，且該規(guī)定的性質(zhì)屬于行政規(guī)章，故違反上述規(guī)定不影響案涉借款合同的性質(zhì)。（三）《合同法》第一百九十六條規(guī)定：“借款合同是借款人向貸款人借款，到期返還借款并支付利息的合同。”第一百一十四條規(guī)定：“當(dāng)事人可以約定一方違約時(shí)應(yīng)當(dāng)根據(jù)違約情況向?qū)Ψ街Ц兑欢〝?shù)額的違約金，也可以約定因違約產(chǎn)生的損失賠償額的計(jì)算方法。”第二百零七條規(guī)定：“借款人未按照約定的期限返還借款的，應(yīng)當(dāng)按照約定或者國(guó)家有關(guān)規(guī)定支付逾期利息。”在合同有效的情形下，二十一冶公司應(yīng)依法依約給付期內(nèi)利息和未按照約定按期償還款項(xiàng)的逾期利息。當(dāng)事人雙方所簽《流動(dòng)資金循環(huán)借款合同》約定，除按年利率21%支付利息外，還應(yīng)按年利率100%承擔(dān)罰息，并按年利率50%按日承擔(dān)違約金。公航旅小貸公司起訴時(shí)訴請(qǐng)的利息系從2014年7月15日起算，計(jì)算至起訴之日訴求的利息，其年利率為35．85%，超過(guò)中國(guó)人民銀行同期貸款基準(zhǔn)利率的四倍。《審理借貸案件意見(jiàn)》第六條的規(guī)定是對(duì)自然人作為一方當(dāng)事人的民間借貸合同利率的規(guī)范性規(guī)定，但對(duì)于企業(yè)之間形成的民間借貸法律關(guān)系，亦可參照適用。

因此，一審法院據(jù)此將案涉借款的逾期利率調(diào)整為中國(guó)人民銀行確定的同類(lèi)貸款利率的四倍(包含利率本數(shù))并無(wú)不當(dāng)。《民事訴訟法》第二百五十三條規(guī)定：“被執(zhí)行人未按判決、裁定和其他法律文書(shū)指定的期間履行給付金錢(qián)義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)加倍支付遲延履行期間的債務(wù)利息。被執(zhí)行人未按判決、裁定和其他法律文書(shū)指定的期間履行其他義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)支付遲延履行金。”該規(guī)定系對(duì)被執(zhí)行人遲延履行判決、裁定和其他法律文書(shū)確定的義務(wù)的責(zé)任規(guī)定。因二十一冶公司負(fù)有履行法院判決書(shū)確定的給付金錢(qián)義務(wù)，故一審判決“如果未按本判決指定期間履行給付金錢(qián)義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照《民事訴訟法》第二百五十三條的規(guī)定，加倍支付遲延履行期間的債務(wù)利息，”符合法律規(guī)定，并無(wú)不當(dāng)。

案件來(lái)源

蘭州市公航旅小額貸款股份有限公司與二十一冶建設(shè)有限公司民間借貸糾紛二審民事判決書(shū)[最高人民法院(2015)民二終字第230號(hào)]