“兩權”抵押試點法律授權，為深化農村綜合改革提供了新的契機。在全國人大常委會法律授權后，次日就出現了武進、義烏等一批農民住房財產權抵押貸款的破冰之舉。這些創舉對深化農村金融改革，激活農村沉睡資產有重要的探索意義，深入剖析這些個案可以為穩步推進農村土地制度改革提供寶貴經驗。

常州市武進區該區嘉澤鎮晨山村呂偉斌，是全國人大常委會法律授權后“兩權”抵押貸款的第一人。該個案是比全國其他單純的農民住房財產權抵押貸款更為典型的“兩權”抵押貸款樣本，具有“兩權”抵押貸款支持新型農業經營主體和培育新型職業農民的典型意義。

試點是一個支點，可以為農民提供撬動農村沉睡的資本，盤活農村的資源。大眾創業離不開這樣的普惠制金融的支持，農業發展方式的轉變需要這樣的資金保障和金融支持。

當然，破冰之舉只是第一步，個案經驗能夠可復制、可推廣至關重要。如此，“兩權”抵押貸款試點才能可持續，“兩權”抵押貸款才能成為商業銀行的常規業務。從個案經驗到可復制、可推廣、利修法還有很長的路要走，“兩權”抵押背后還有深層利益關系亟需理順。

共有權保護：

家庭成員的利益與戶的利益平衡

全國人大常委會授權在試點地區暫時調整實施物權法、擔保法關于集體所有的耕地使用權、宅基地使用權不得抵押的規定。耕地使用權其實對應的是土地承包經營權，與宅基地使用權一樣都是以戶為基礎的用益物權，家庭成員當然地、自然地取得共有權。

武進呂偉斌“兩權”抵押個案，其實是呂偉斌的債權用父母及自己的用益物權做擔保抵押。在這里，土地承包經營權、宅基地使用權與農民住房財產權，是大多數家庭的共有財產，家庭成員之間是共有關系，一般是共同共有。

這與城鎮國有土地及其上的房屋不同：城鎮國有土地及其上的房屋可能是市民的個人財產，也可能是家庭共有財產，屬于共有財產的可以約定共有的份額（按份共有）。抵押就有變現處置的可能性，就有失權的風險。

因此，必須處理好家庭成員的共有權與戶的用益物權之間的關系。通過家庭戶所有成員的知情同意、簽字認可等措施，平衡家庭成員的利益與戶的利益關系。

集體成員權保障：

個體利益與集體利益平衡

集體土地所有權自人民公社時期就形成了“三級所有、隊為基礎”，現實中有村民小組集體所有、行政村集體所有、鄉鎮集體所有，甚至因村莊合并等因素行政村內部還有自然村所有或原行政村集體所有不變等情況。

農民個體及其家庭是農村集體經濟組織的成員，農民或農戶天然地享有集體所有的土地的成員權資格。集體的成員抵押自己承包地、宅基地和住房，若涉及抵押權變現處置不能改變集體所有的權屬性質。這與城鎮國有土地及其上的房屋抵押不考慮所有權因素是不同的。

另一方面，集體土地使用權抵押權變現處置也不影響成員權資格。這就涉及集體成員權的利益保障問題。土地管理法第62條第3款規定，“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”因變現處置失權的成員若嚴格比照此款規定，集體成員權的利益得不到保障。再審批宅基地，又因其享受一次福利分配，對沒有享受過宅基地福利分配的新增成員不公平。

因此，必須處理好集體成員權與所有權的關系，村民小組、村民委員會的同意權至關重要。這與城鎮國有土地及其上的房屋抵押無需取得所有權人的同意不同。失權再保障的應納入宅基地有償使用范圍加以解決，平衡個體與集體之間利益關系。

抵押處分權變現：

銀行利益與農村集體利益平衡

集體成員的私人行為不影響集體所有權，也就是說，“兩權”抵押變現應在村組知情同意的情況下處置，受讓應限定在本集體經濟組織內部。

一個村集體經濟組織內部能形成多大市場空間，取決于村級經濟發達程度、村組熟人社會的現代化轉型力度以及村集體經濟組織新增成員有多大意愿以此方式解決自己的宅基地分配問題。

市場發現價格，沉睡資本只有在市場體系內才能真正激活起來，“兩權”抵押貸款是激活沉睡資本一個有力的杠桿。但是，一個有限的市場對“兩權”的價值實現是不充分的。

這與城鎮國有土地及其上的房屋抵押變現處理的市場空間大，且沒有排他性不同，有限的市場可能無法充分保障商業銀行作為抵押權人的利益。但若跳出本集體經濟組織內部的范圍，又有集體土地所有權變更之虞。

目前，將“兩權”抵押納入納入農村產權交易平臺的做法，雖為激活沉睡資本提供前提條件，但除了為抵押權變現、財產處置提供公開市場的橋梁和中介，對擴大市場空間和價值實現的作用有限。

因此，有條件的地區應探索“兩權”抵押變現的集體經濟組織回購機制。農戶“兩權”抵押時，農村集體經濟組織與農戶簽訂預回購協議，一旦發生貸款風險，銀行需要處置抵押物，集體經濟組織執行預回購協議，可以起到維護抵押權人合法權益的緩沖作用。

農村集體經濟組織再將預回購的承包地、宅基地和住房納入有償使用范圍，面向有需求的、尤其是沒有享受宅基地福利分配的新增成員，供符合條件的成員申請。這樣就可以處理好抵押處分權與所有權的關系，平衡商業銀行與農村集體經濟組織之間的利益。

總體而言，目前全國人大常委會的法律授權，為試點地區提供一個有效的或者法律上認可的擔保品掃除了障礙。“兩權”抵押背后的多重權利關系與深層利益關系，就像硬幣的正反兩面一樣相伴共生，是試點需要進一步關注和破解的系列難題。調整多重權利關系，必然涉及深層利益關系；理順深層利益關系，必然調整權利關系。

各地出現的農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款案例，成為試點的標桿和示范。試點不能就此止步，個案要成為可復制的樣本，“兩權”抵押的試點才能最終朝向可推廣和利修法的方向邁進。