試論小額貸款公司監管機構的設置論文摘要作為我國試圖解決融資難、促進“三農”和中小企業發展的一項金融創新舉措，小額貸款公司的發展現狀表明，其并有沒很好地實現設立之初的目的和功能，反而出現種種亂象。本文認為需要準確界定小額貸款公司的法律性質，將其歸類為“非銀行金融機構。在此基礎上，以銀監會作為統一的監管機構，從而為小額貸款業的有效防范和化解風險，實現持續發展提供監管保障。論文關鍵詞小額貸款公司法律性質監管機構銀監會小額貸款公司性質的界定確立準確的小額貸款公司的監管機構，需要首先準確定位其法律性質。由于我國實行的是以機構監管為基礎的金融監管體系，即按照監管對象的類型來配置不同的監管機構。這就意味著，對小額貸款公司而言，確定其在性質上是否屬于金融機構，才能確定是否由金融監管機構實行監管。根據2008年中國銀行業監督管理委員會和中國人民銀行共同頒布《關于小額貸款公司試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）第一條規定：“小額貸款公司是由自然人、企業法人與其他社會且織投資設立，不吸收公眾存款，經營小額貸款業務的有限責任公司或股份有限公司”，其中并沒有明確小額貸款公司是否是金融機構。在現行的其他法律規范中，對此則存在不一致的規定。

例如在《中國人民銀行關于2010年中資金融機構金融統計制度有關事項的通知》中，指出“其他金融機構包括小額貸款公司等金融機構”，相當于將小額貸款公司視為金融機構。而在財政部印發的《地方金融企業財務監督管理辦法》規定，“非中央管理的金融控股公司、小額貸款公司和融資性擔保公司等從事金融性業務的其他企業比照本辦法執行”，雖然沒有直接提及小額貸款公司是否屬于金融企業，但按照對“比照執行”的理解，小額貸款公司在此是不屬于金融企業范疇的。從上述文件的規定可以看出，正是由于各類規范性文件對于小額貸款公司的定性都不盡相同，難以依據現行的規定來探討小額貸款公司的性質。因此，應當從小額貸款公司的本源出發對其性質進行探討。對于小額貸款公司的性質，即小額貸款公司是否是金融機構這一問題的解決，首先要界定清楚什么是金融機構。作為特殊的商業組織，金融機構與普通工商企業存在不同，其中的關鍵區別在于：一是金融機構的業務領域是貨幣信用領域，普通工商企業不能從事貨幣信用業務；二是金融機構的盈利是通過金融活動取得的，普通工商企業則是通過生產和銷售獲得利潤。小額貸款公司從事的是與貨幣信用相關的金融業務，并從中獲取利潤，因此應屬于金融機構。

并且其“只貸不存”的特征決定了小額貸款公司應屬于非銀行類金融機構。小額貸款公司監管機構的現狀（一）現行的監管機構“多元主體”金融監管機構是指對金融業實施監管的政府機構或準政府機構，小額貸款公司的監管機構即對小額貸款公司實施監管的政府機構或準政府機構。根據《指導意見》中的規定：凡是省級政府能明確一個主管部門（金融辦或相關機構）負責對小額貸款公司的監督管理，并愿意承擔小額貸款公司風險處置責任的，方可在本省（區、市）的縣域范圍內開展組建小額貸款公司試點。由此可見，目前我國小額貸款公司的監管機構主要是省級政府確定的主管部門。考察各地關于小額貸款公司監管機構的具體規定，大致可以分為三類：1.行政主管部門，絕大多數為該地的金融服務（工作）辦公室（簡稱“金融辦”），主要負責小額貸款公司的審批工作。2.日常監管部門，多為當地政府或者金融辦，負責小額貸款公司的日常監管。3.參與監管部門，概括性的規定了包括人行、工商、公安、銀監、財政、稅務、經貿等部門在內的眾多相關部門。可見，目前我國小額貸款公司的監管主體并不完全統一，存在“多元主體”的情況。監管主體的不一致，必然會給市場監管帶來弊端：1.容易“政出多門”。

不同的監管機構，其制定監管政策的出發點和思路并不完全一致，執行監管的力度也不一樣，這無疑會造成“監管套利”，被監管人會選擇實行最寬松和最有利于自身的監管政策的區域設立公司，而為了吸引市場主體，有可能各監管者不愿意采取較為嚴格的監管政策或競相降低監管力度，從而導致“監管競次”的問題。2.會增加市場參與主體的交易成本。不同的監管機構制定具體的監管規則和政策不一致，導致市場主體在交易時需要遵守不同的交易規則，這就會增加交易的成本。3.增加識別市場風險的難度。監管機構需要從市場信號中識別風險并采取監管措施。由于不同的監管機構之間交換監管信息和數據是有成本的，如何使得風險識別信息能真實、準確、及時和有效地在不同監管主體之間的交換，是一個難以妥善解決的問題。（二）現行監管機構設置的不足正如前美聯儲主席沃克爾先生曾指出：“在金融監管中，被監管者與監管者之間肯定會是一種爭吵不休的關系。如果監管者軟弱無力，就不能有效施行審慎性、安全性與穩健性的各項標準。因此，實現行之有效的監管，就必須擁有一個強而有力的監管機構。”對監管機構而言，“強而有力”意味著充分的獨立性和專業性。1.監管機構的獨立性。金融是市場活動最為活躍的部分，在當今世界，金融對于一國乃至于全世界的影響舉足輕重。

正式這種地位導致使得包括政府在內的眾多利益集團都想要染指并在一定程度上對其進行控制。因此金融監管機構足夠獨立顯得尤為重要。首先，獨立的金融監管機構能夠有效地避免各類利益集團的影響。當前，我國金融領域的行政壟斷現象仍然存在，現行小額貸款公司的監管機構多為地方政府機構和部門，獨立性欠缺，監管行為常常會受地方保護主義、地方行政利益和地方利益集團的影響和干擾。其次，監管機構的獨立性是專業性的基礎。只有能夠獨立做出準確判斷的監管者，才能真正從繁多的市場信息中識別有效信號，做到合理避免和化解好市場風險，體現出監管機構的專業性。而我國現行的小額貸款公司的監管機構多為地方政府機構，其工作方式要遵循行政系統的上下級領導和管理關系，很難對瞬息萬變的市場做出獨立的判斷。2.監管機構的專業性。金融行業不僅活躍而且專業，對于金融行業的監管主要是避免出現市場失靈的情況。金融市場失靈最主要的表現就是我們大家都很熟悉的金融危機。金融危機簡單的說，是由于包括信用風險、流動性風險、法律風險、利率風險、外匯風險等在內的風險累積導致的。而金融行業監管具體的說就是對這些風險進行控制，其專業性要求較高。我國小額貸款公司現行的主管部門為地方政府的金融辦，其職責主要是在金融活動中主要是發揮協調和服務作用，本身并沒有監管的職能。

具體說來其作為小額貸款公司的主管部門，存在以下幾個問題：（1）不具備金融監管的專業人才、技術和經驗，缺乏金融監管的專業性；（2）金融辦作為地方政府的附屬機構，實施的應該是行政指導行為，而不是具體行政行為，也無權作出行政處罰；（3）市場準入審批權缺乏合法性基礎。小額貸款公司的準入審批顯然是行政許可程序，但是根據《行政許可法》的規定，《指導意見》所屬的部門規章是無權設立行政許可的。我國小額貸款公司監管機構的重新確立（一）監管機構設置模式選擇一般說來，監管機構的設置有兩種模式：一是成立專門的監管機構；二是將其納入現行的監管框架之類。對于小額貸款公司來說，將其納入我國現行的金融監管體系比較合理，理由如下：成本效益方面。現在小額貸款公司雖然有了一定的發展，但是其規模和收益還遠遠不足以抵銷設置專門監管機構所需的成本，因此從成本效益方面考慮第二種模式比較經濟。 監管體系方面。我國采取的是分業監管的模式。分業監管具有分工明確、不同監管機構之間競爭、監管效率高的優點，但是監管成本高（機構多）、機構協調困難、重復交叉監管 的缺陷在我國已經愈演愈烈。簡化行政機構的呼聲越來越高，在此大環境下，為小額貸款公 司設立單獨獨立地監管機構顯然不合理。

發展趨勢方面。從國際經驗來看，各國很少設置獨立的小額信貸監管機構，而是大多將其納入已有的金融監管體系進行監管。尤其是2008 年美國次貸危機引發的全球金融危機之 后，出于應對金融創新帶來的系統性風險的考慮，以美國為代表的金融市場發達國家和地區 都建立起了統一的金融監管機構，并且監管方式從傳統的機構監管向更適應現代金融市場的 功能監管轉換。 （二）未來確立銀監會為統一的監管機構 作為從事信貸業務的非銀行類金融機構，理論上銀監會和中國人民銀行都可以對小額貸 款公司實施監管。結合現實考量，由銀監會對其進行監管最為適合：首先，根據《中國人民 銀行法》的規定，中國人民銀行并沒有對金融機構實施監管的職責，不宜增加其法定職權； 其次，根據《銀行業監督管理法》第2 條規定：“對在中華人民共和國境內設立的金融資產管 理公司、信托投資公司、財務公司、金融租賃公司以及經國務院銀行業監督管理機構批準設 立的其他金融機構的監督管理，適用本法對銀行業金融機構監督管理的規定。”銀監會背身具 有監管其他金融機構的職權，這也是其作為小額貸款公司監管機構的法理基礎；再次，銀監 會的專業性強，在長期的監管實踐中積累了豐富的監管經驗、監管人才和監管手段，尤其是 在信貸業務上的監管無其他機構能替代；最后，銀監會具備包括準立法權、準司法權和行政 執法權在內的完整的金融監管權力，能夠很好的解決目前小額貸款公司監管權與處罰權分離 的問題。

四、結語 小額貸款公司是近年來我國一項重要的金融創新，是實現民間金融合法化的重要嘗試。 小額貸款公司作為一個新事物，必然會存在諸多的不足之處。其中之一便是監管機構設置的 不合理，缺乏獨立性與專業性。按照小額貸款公司的法律性質及其市場風險，考慮由銀監會 作為其監管機構顯然更加合適。當然，我們也要清醒地看到，未來小額貸款公司的規范發展 也不是僅僅通過規定一個監管機構就可以實現的，必然需要出臺一系列的配套監管法律規范， 才能真正實現小額貸款行業的健康、有序發展。