小額貸款公司的制度困境為了解小額貸款公司經(jīng)營現(xiàn)狀和問題，中國人民銀行湖北省恩施州中心支行（以下簡(jiǎn)稱“恩施中支”）對(duì)全州家小額貸款公司開展了問卷調(diào)查，并實(shí)地走訪了部分小貸公司和恩施州小貸公司行業(yè)協(xié)會(huì)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)：轄內(nèi)小額貸款公司總體運(yùn)行情況較好，對(duì)增加農(nóng)村特信貸資金供給，尤其緩解縣域小微企業(yè)融資難、構(gòu)建適度競(jìng)爭(zhēng)的農(nóng)村金融市場(chǎng)格局發(fā)揮了突出作用。但由于受經(jīng)濟(jì)下行、經(jīng)營環(huán)境、監(jiān)管機(jī)制和公司治理能力等因素制約，部分小額貸款公司在實(shí)際運(yùn)行過程中還存在諸多問題，需要改進(jìn)和完善。小額貸款公司發(fā)展現(xiàn)狀自中國人民銀行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)[2008]23號(hào)）以來，在各級(jí)政府的高度重視和各級(jí)政府金融辦的大力推動(dòng)下，小額貸款公司發(fā)展迅猛，無論是公司數(shù)量還是貸款規(guī)模都取得了較快發(fā)展。以湖北省恩施自治州為例，自2009月首家小貸公司成立以來，歷經(jīng)年多的發(fā)展，截至2016全州共獲批設(shè)立小貸公司27家，其中有湖北省小額貸款公司行業(yè)協(xié)家。總注冊(cè)資本19.75億元，其中超過注冊(cè)資本億元的有11家。從分布地域看，除州政府所在地恩施市占據(jù)三分之一有10多家外，其他個(gè)縣市每個(gè)行政區(qū)都有1?4家。

整個(gè)從業(yè)人員610人，比2013年、2014年分別增加28875人，與全州工行、建行系統(tǒng)從業(yè)人員數(shù)相甚至還多。2015年末，全州小貸公司貸款余額234025萬元，同比增長4.36%，其中個(gè)人貸款173825萬元，同比增長9.11%；單位貸款45117萬元，同比下降15.57%，其中第一產(chǎn)業(yè)貸款13075萬元，同比增長2.3%，第二產(chǎn)業(yè)貸13340萬元，同比下降41.42%，第三產(chǎn)業(yè)貸款18702萬元，同比增4.56%。累計(jì)發(fā)放貸款303213萬元，同比下降24.42%。提供稅收8400萬元，比上年增加35.6%，相當(dāng)于全州28家保險(xiǎn)公司所提供稅收。小額貸款公司的不斷發(fā)展壯大，在緩解全州小微企業(yè)融資難、解決部分中小企業(yè)臨時(shí)性資金需求、提供就業(yè)、創(chuàng)造稅收等方面發(fā)揮了極大作用。經(jīng)營發(fā)展中存在的主要問題小貸公司被稱為“草根金融”，其“熟人經(jīng)和正規(guī)金融的補(bǔ)充作用，為富裕民間資本尋找資金出路，解決中小微企業(yè)和涉農(nóng)市場(chǎng)主體融資難題發(fā)揮了不可替代的作用。然而由于小額貸款公司目前在國家層面還缺乏統(tǒng)一監(jiān)管政策的頂層制度設(shè)計(jì)，再加上受經(jīng)濟(jì)下行影響，小貸公司在經(jīng)營環(huán)境、服務(wù)定位、治理能力、風(fēng)險(xiǎn)控制、贏利能力等方面面臨諸多問題外部經(jīng)營環(huán)境面臨諸多困境受經(jīng)濟(jì)下行影響，生存比較艱難。

據(jù)恩施中支2015上半年一次問卷調(diào)查顯示，全州只有60%的小貸公司對(duì)發(fā)展前景持樂觀態(tài)度，有40%的小貸公司對(duì)發(fā)展前景持中立或悲觀態(tài)度，2016年這個(gè)比例還應(yīng)該有所上升。他們認(rèn)為按照互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的速度，未來小貸公司發(fā)展將會(huì)困難重重。對(duì)于發(fā)展中的小貸公司，由于沒有經(jīng)歷一個(gè)完整的經(jīng)濟(jì)周期磨練，沒有形成獨(dú)立的運(yùn)行和風(fēng)險(xiǎn)管理體系，對(duì)于經(jīng)濟(jì)處于不同時(shí)期的應(yīng)對(duì)措施和辦法仍處于探索和完善階段，因此面對(duì)濟(jì)下行期，許多小貸公司進(jìn)退失據(jù)，業(yè)務(wù)收縮。許多小貸公司反映近兩年受到的壓力最大，資金流受到嚴(yán)重影響，在銀行根本不能融資；客戶質(zhì)量下降，優(yōu)質(zhì)客戶越來越少；展期貸款越來越多，企業(yè)資金周轉(zhuǎn)不靈，難以持續(xù)經(jīng)營，還款意愿和還款能力明顯下降，迫使小貸公司對(duì)貸款展延期限，短貸長用現(xiàn)象日益增多，信用風(fēng)險(xiǎn)增大。2015年下半年以來，貸款增長速度呈逐月下降趨勢(shì)，年末增長速度沒有超過5%，年來增長速度最低的一年。部分小貸公司只收不放，還有部分小貸公司因經(jīng)營壓力大、成本高和回收資金困難等因素已經(jīng)考慮退出市場(chǎng)或減少注冊(cè)資本。融資渠道少且難，資金來源嚴(yán)重不足。按照《湖北省小額貸款公司試點(diǎn)暫行管理辦法》規(guī)定：“小貸公司從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)獲得融入資金的余額，不得超過資本凈額的50%2015年以前，在恩施州獲得銀行貸款的小貸公司僅剩融資額6500萬元，僅占全州小貸公司資本總額的3.35%。

據(jù)調(diào)查，恩施州范圍內(nèi)有政策依據(jù)、能夠?yàn)樾≠J公司融資的銀行只有中國農(nóng)業(yè)銀行、漢口銀行及國家開發(fā)銀行湖北省分行。但是中國農(nóng)業(yè)銀行自2013年開始沒有續(xù)辦此項(xiàng)業(yè)務(wù)，漢口銀行恩施分行又受規(guī)模限制，尚未啟動(dòng)此項(xiàng)業(yè)務(wù)，國家開發(fā)銀行湖北省分行也在收縮此項(xiàng)業(yè)務(wù)，融資門檻高、周期長、續(xù)嚴(yán)，難以滿足小貸公司對(duì)企業(yè)和經(jīng)營者的資金需求。小貸公司另一個(gè)融資渠道是通過區(qū)域股權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)行私募債，但是武漢股權(quán)交易中心發(fā)行私募債的融資費(fèi)率達(dá)到1.2個(gè)點(diǎn)，期限只有年，實(shí)際操作意義不大。稅率比例高，稅收負(fù)擔(dān)偏重。目前，恩施州小貸公司的稅負(fù)比例偏高，一是部分縣市新設(shè)立的小貸公司未享受到湖北省財(cái)政廳《關(guān)于恩施州民族地區(qū)所得稅優(yōu)惠政策的通知》（鄂財(cái)稅[2009]14號(hào)）規(guī)定的企業(yè)所得稅相關(guān)政策優(yōu)惠，部分縣市小貸企業(yè)所得稅未按15%減免征收，仍按25%營改增后，不僅沒有降低小貸公司稅負(fù)，反而增加小貸公司0.4%的稅率。二是小貸公司涉農(nóng)貸款利息收入在計(jì)算營業(yè)稅時(shí)未按相關(guān)要求減免，如村鎮(zhèn)銀行涉農(nóng)貸款利息只征收3%左右的稅負(fù)；三是未享受到金融企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金在稅前提取的政策；四是小貸公司自然人股東分紅仍須繳納20%的個(gè)人所得稅。據(jù)調(diào)查，小貸公司營改增后稅率為6%（改革前營業(yè)和附加稅為5.6%）、企業(yè)所得稅為25%、股東分紅個(gè)人所20%，綜合計(jì)算，各種稅費(fèi)約占小貸公司利息收入的40%。

小貸公司經(jīng)營成本普遍偏高，經(jīng)營不可持續(xù)。征信系統(tǒng)暫未接入，客戶信用信息采集困難。小貸公司目前還沒有接入全國征信系統(tǒng)，目前雖然有小貸公司接入計(jì)劃安排，已有兩家公司遞交了接入申請(qǐng)，但目前還沒有得到批復(fù)同意。小貸公司對(duì)客戶的信貸信息在征信系統(tǒng)中無法查詢，不便于小貸公司充分了解貸款人信息，只能要求客戶提供有效的抵押或質(zhì)押，致使業(yè)務(wù)開展受到限制，信貸風(fēng)險(xiǎn)不到有效控制。面對(duì)廣闊的農(nóng)村金融市場(chǎng)，小貸公司因信用信息不對(duì)稱不敢輕易涉足農(nóng)戶貸款，直接影響了農(nóng)戶貸款的發(fā)放。同時(shí)，由于無法從征信系統(tǒng)了解小貸公司相關(guān)信息，給監(jiān)管部門也帶來了不便，對(duì)于潛在的不良風(fēng)險(xiǎn)不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和給予風(fēng)險(xiǎn)提醒。自身管理中存在的主要問題服務(wù)定位偏離設(shè)立初衷。國家設(shè)立小貸公司的初衷是為了引導(dǎo)資金尤其是民間資金滿足“三農(nóng)”、小微企業(yè)、城市低收入者的融資需求。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，小貸公司對(duì)于“三農(nóng)”和城市低收入人群這一領(lǐng)域的貸款投入有限，此類貸款比例不貸款管理不夠規(guī)范。一是“大額、集中”貸款現(xiàn)象比較突出。按照《湖北省小額貸款公司試點(diǎn)暫行管理辦法》規(guī)定：“小貸公司70%的資金應(yīng)發(fā)放給同一借款人貸款余額不超過50萬元（含50萬元）的小額借款人，其余30%的資金對(duì)單戶貸款余額不得超過小貸公司資本金的5%”。

2015年末，全州小貸公司共發(fā)放貸款218942萬元，其中單筆50萬元以下的貸款69067萬元，占貸款總額的 31.55%，大 50萬元的 貸款 149875 萬元，占貸款總額的 68.45%。大部分小貸公 50萬元以下的貸款占比未達(dá)到 70%的規(guī)定，其通過一人多次貸 多人貸款一人使用、機(jī)構(gòu)擔(dān)保大額貸款等形式“傍大款、壘大戶”，存在超 限額或變相超限額放貸行為，風(fēng)險(xiǎn)集中度 高。二是貸款利率偏高。 2015 通過現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，某小貸公司發(fā)放的 個(gè)月期限的100 萬元貸款，借 款利率月息為 21.87%，年息達(dá)到 26.24%，超過了當(dāng)時(shí)人民銀行規(guī)定的 基準(zhǔn) 利率的 倍（年息6%）。三是存在變相關(guān)聯(lián)貸款行為。按照 北省小額貸款公司試點(diǎn)暫行管理辦法》規(guī)定：“小貸公司不得向本公司股 東發(fā)放貸款”。名義上，小貸公司遵守規(guī) 定，沒有違規(guī)行為發(fā)生，但是在 實(shí)際操作過程中，小貸公司 存在通過向股東的直系親屬或關(guān)聯(lián)企業(yè)發(fā)放貸 款變相向股 東發(fā)放貸款的行為。 風(fēng)險(xiǎn)控制體系不夠緊密。一是貸款管理不夠到位。個(gè)別 小貸公司信 貸人員專業(yè)素質(zhì)不能完全適應(yīng)業(yè)務(wù)發(fā)展的需要， 對(duì)貸前調(diào)查、貸時(shí)審查、 貸后管理等方面業(yè)務(wù)不熟、經(jīng)驗(yàn)不 足，如存在貸款臺(tái)賬登記不及時(shí)、貸款 合同要素不全、缺少 貸后檢查等問題。

二是信用貸款占比較大，存在一定風(fēng)險(xiǎn) 2015 年末，貸款余額中信用貸款 51832 萬元，占比 23.67% 保證貸款130905 萬元，占 59.79%，抵押、質(zhì)押貸款35640 萬元，僅占 16.28%。三是部分小 貸公司內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制制度不 夠健全，個(gè)別新成立的小貸公司對(duì)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控 制沒有引起足 夠重視，尚未設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)控制部門，或者雖已設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)控制部 門但管理不到位，導(dǎo)致逾期貸款逐年增多。全州小貸公司 2015 年共提取 貸款損失準(zhǔn)備 2639 萬元，不論是從逾期貸款 還是不良貸款角度分析，都 不能覆蓋貸款損失風(fēng)險(xiǎn)。 公司治理結(jié)構(gòu)不夠完善。據(jù)恩施州小額貸款公司行業(yè)協(xié) 組織對(duì)全州小貸公司的檢查和人民銀行調(diào)查的情況分析：一是經(jīng)營管理水 平有待提高。個(gè)別小貸公司的高管 人員缺乏相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)和能力，對(duì)公司 的風(fēng)險(xiǎn)狀況認(rèn)識(shí)不清， 依法經(jīng)營和規(guī)范管理意識(shí)淡薄。二是財(cái)務(wù)管理不夠 規(guī)范。個(gè) 別小貸公司存在收入票據(jù)不合規(guī)、大額現(xiàn)金收貸入賬、報(bào)銷 據(jù)無審批、借款人還款人不一致、基本戶與專用存款賬戶混用等問題，財(cái) 務(wù)管理水平有待提高。三是小貸公司多數(shù)為 私營企業(yè)發(fā)起開辦，缺乏金融 專業(yè)人才，受社會(huì)地位、工資 待遇等制約，金融專業(yè)人才招聘難。

對(duì)策建議 研究表明，縣域中小企業(yè)提供了大約 75% 的城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī) 會(huì)，而我國中小企業(yè)基本上無法獲得直接融資，從全國性大 型商業(yè)銀行獲 得低成本資金也很困難，小額貸款公司堅(jiān)持服 務(wù)“三農(nóng)”和支農(nóng)支小支微的 服務(wù)定位，有利于支持農(nóng)業(yè)、 中小微企業(yè)和縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，作為 農(nóng)村金融領(lǐng)域的 重要制度創(chuàng)新和農(nóng)村金融體系的重要補(bǔ)充，國家和各級(jí)政 應(yīng)重視小貸公司的發(fā)展，制定符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際的監(jiān)管制度和相 關(guān)配套政策，為小貸公司創(chuàng)造良好的外部經(jīng)營環(huán)境， 促進(jìn)其健康穩(wěn)定發(fā)展。 加快完善小貸公司監(jiān)管制度頂層設(shè)計(jì)，促進(jìn)主體合法化、 監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn) 化、政策法規(guī)化。一方面，要加快立法，促進(jìn)轉(zhuǎn)型。 小額貸款公司從開始 試點(diǎn)到現(xiàn)在，已有 10 多年時(shí)間，應(yīng)在 總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快制定 出臺(tái)《小額貸款公司管理 條例》，統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)，明確具體監(jiān) 管主體，頒 發(fā)金融牌照，促進(jìn)其合法化。同時(shí)，對(duì)達(dá)到一定規(guī)模和準(zhǔn)入 件的，允許其向村鎮(zhèn)銀行和貸款公司轉(zhuǎn)型。另一方面，在還沒有上升到國 家法規(guī)層面前，一是要進(jìn)一步完善機(jī)制，提 高監(jiān)管效能。全國性的小額貸 款行業(yè)協(xié)會(huì) 2015 月已經(jīng)成立，湖北省小貸協(xié)會(huì)也已建立了數(shù)據(jù)查詢平臺(tái)。

可以從監(jiān) 管層面，進(jìn)一 步完善頂層制度設(shè)計(jì)，完善相關(guān)監(jiān)管配套制度， 并以各級(jí)小貸公司行業(yè)協(xié) 會(huì)為依托，加強(qiáng)自律監(jiān)管。進(jìn)一步 加強(qiáng)地方政府、人民銀行、銀監(jiān)、公安、 工商等監(jiān)管部門的 配合，完善小貸公司監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)各個(gè)監(jiān)管部門 之間 的信息交流和溝通，提高監(jiān)管效能。二是簡(jiǎn)化程序，提高監(jiān) 管效率。 隨著小貸公司數(shù)量增多和業(yè)務(wù)量擴(kuò)大，其高管變動(dòng)、 增資擴(kuò)股和股權(quán)轉(zhuǎn)讓 等已進(jìn)入常態(tài)化，常態(tài)化的工作通過政 府公文渠道辦理，花費(fèi)時(shí)間較長。 因此對(duì)常態(tài)化工作在審批 流程上進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，在保證質(zhì)量和控制風(fēng)險(xiǎn) 的基礎(chǔ)上， 由地市（州）政府金融辦（小貸聯(lián)席會(huì)議辦公室）直接批準(zhǔn)， 提高監(jiān)管效率。三是加強(qiáng)對(duì)小貸公司資金投向和貸款利率的 監(jiān)測(cè)，促進(jìn)小 貸公司合規(guī)經(jīng)營。四是要嚴(yán)厲打擊小貸公司發(fā) 放高利貸、非法吸存、非法 集資等行為，凈化小貸公司行業(yè) 環(huán)境。 創(chuàng)造良好經(jīng)營環(huán)境，促進(jìn)穩(wěn)健發(fā)展。由于小貸公司可以 解小微企業(yè)資金需求“急、頻、小”的特征，彌補(bǔ)了現(xiàn)行小微企業(yè)