扶貧小額信貸瞄準貧困農戶這一特殊群體，著力破解貧困農戶貸款難的世界性難題，走出一條中國特色的金融扶貧之路，為引領中國金融扶貧制度創新留下濃墨重彩的一筆，也為世界其他國家解決貧困農戶貸款難題貢獻出中國方案，其價值和影響將歷久而彌新。

貧困農戶貸款難是一個世界性難題。為解決這個難題，世界各國一直在努力探索，也取得一些成效，但在全面解決貧困人口貸款難、貸款貴的痼疾上，一度缺乏藥到病除的特效良方。2014年以來，國務院扶貧辦等相關部門從金融供給側結構性改革入手，堅持“定向、精準、特惠、創新”原則，推出扶貧小額信貸，并在實踐中不斷優化和完善，破解貧困農戶貸款難這一世界性難題，走出一條具有中國特色的金融扶貧制度創新之路。

扶貧小額信貸政策設計

國務院扶貧辦在相關部門支持下，針對貧困農戶家庭狀況、發展水平、生產規模、生產周期等特點，量身定制、科學設計“5萬元以下、3年期以內、免擔保免抵押、基準利率放貸、財政貼息、縣建風險補償金”的扶貧小額信貸。

第一，5萬元以下——貸款額度。扶貧小額信貸的貸款額度設置為5萬元以下，主要考慮有四個方面的原因：一是從生產單位看，貧困農戶主要是以家庭為生產單位，有效勞動力多數在3個人以下，5萬元以下的額度基本能夠滿足1～3個勞動力家庭的生產需要。二是從生產階段看，貧困地區產業發展水平較低，5萬元以下的額度基本可以滿足貧困戶從事農、林、牧、漁等產業發展的資金需要。三是從生產能力看，貧困農戶由于專業技能少、文化程度低，發展能力有限，短期內其發展生產的資金需求也較為有限，5萬元以內的貸款額度契合其能力素質、發展階段和發展特點。四是從資金需求看，貧困農戶需要的就是額度小、到位快的貸款，為農時變化、搶收搶種提供的資金支持，貸款額度太大容易讓貧困農戶產生“懼貸”心理，擔心背上債、用不好、還不上。

第二，3年期以內——貸款期限。與其他涉農涉貧類個人貸款相比，扶貧小額信貸的貸款期限相對較長，一般為3年。主要基于兩點考慮：一是確保貸款周期與農業生產周期相匹配。大多數的種植業和養殖業的發展周期都在3年以內，例如農區小麥、水稻等主糧的生產周期大多為一年一熟到兩熟，一年期的貸款能夠滿足貧困農戶的貸款需求；牧區牛羊等牲畜的養殖周期大多在2年以內，兩年期的貸款能夠適應畜牧業發展需要。將貸款期限設置為3年以內，符合貧困地區實際，基本與貧困農戶的產業發展周期相匹配，為貧困農戶留出充足的時間發展生產、還本付息。二是確保貸款周期與銀行風險管理相銜接。貸款周期越長，用款過程中的不確定因素就越多，銀行風險管控的難度就越大。為了保證銀行資金安全，避免貸款期限過長增加還貸風險，將貸款期限設置為3年以內是穩妥合理的。此外，考慮到部分產業的生產周期較長，比如林果業，有的需要5～8年才能達到盛果期，扶貧小額信貸允許對貸款到期仍有用款需求的貧困農戶辦理展期和續貸業務，且在脫貧攻堅期內可多次貸款。對于產業周期較長、貸款3年還未能獲得收益的貧困農戶，銀行業金融機構可提前介入貸款調查評審以后，在風險可控的前提下，允許貧困農戶無須償還本金，直接辦理續貸業務。

第三，免抵押免擔保——擔保方式。傳統的銀行信貸產品是基于陌生人社會的特點設計的，一般需要提供足值的抵質押品或者提供保證擔保，這導致貧困農戶長期被排除在信貸服務范圍外。貧困農戶之所以是貧困戶，就是因為沒有多少財產積累，沒有穩定的收入來源，難以提供有效的抵質押品，也很難找到合適的貸款擔保人。免抵押免擔保，正是從貧困農戶缺乏抵質押品和擔保人的實際出發量體裁衣做出的特惠制度安排，消除了貧困農戶獲得貸款的門檻，真正把貧困農戶納入銀行的信貸服務范圍。免抵押免擔保貸款實質上是信用貸款。信用貸款需要以精準掌握貸款人信用信息為前提。脫貧攻堅形成了黨委政府領導、扶貧部門牽頭、各部門負責、各金融機構主動參與精準扶貧的良好局面，駐村工作隊、第一書記、村兩委、幫扶小組等基層組織共同協助銀行開展征信采集，既解決了銀行機構人力不足、無法大范圍開展信用評級的問題，又掌握了貧困戶的真實信用信息，消除了銀行與貧困農戶之間信息不對稱，使金融機構開展免抵押免擔保的扶貧小額信貸業務成為可能。

第四，基準利率放貸——貸款價格。扶貧小額信貸政策規定金融機構以人民銀行同期限基準利率放貸，主要基于兩點考慮：一是保證貧困農戶負擔得起。農業產業發展周期較長、收益較低、風險較大，對貸款利率較為敏感。如果貸款利率過高，貧困農戶償債壓力較大，容易引發因債致貧返貧，因此將利率設置在基準利率較為合理。二是保證銀行有收益。息差收益是銀行利潤的主要來源。扶貧小額信貸將貸款利率定為基準利率，這個利率高于1年期和3年期定期存款利息，按照基準利率放貸，銀行能夠實現保本微利。同時，銀行能夠通過扶貧再貸款籌集成本更低的資金，這進一步提升了銀行的利潤空間，提高了銀行的積極性。

第五，財政貼息——貼息政策。財政貼息是政府統籌安排財政扶貧資金對貸款貧困戶給予貼息支持，貼息利率不超過人民銀行同期限基準利率。設置財政貼息主要考慮如下：一是激勵貧困農戶貸款。只有申請扶貧小額信貸發展生產的貧困農戶才能享受財政貼息政策，不申請貸款就享受不了優惠政策，這就激發了貧困群眾貸款積極性。二是激勵銀行放貸。由于貧困農戶居住分散、金融償付意識不強、路途遙遠償還利息不方便等原因，過去銀行清收貧困農戶的利息，成本高、任務重。通過政府貼息，銀行可以直接從財政部門收取利息，降低了銀行的運營成本和收息壓力。

第六，縣建風險補償金——風險防范。縣建風險補償金是與扶貧小額信貸免抵押免擔保相配套的機制創新。從本質上講，免抵押免擔保是由政府增信來背書，主要目的是去除貧困農戶貸款門檻，方便貧困農戶貸款。但免抵押免擔保以后，銀行顧慮增加，需要通過某種機制來打消銀行的顧慮。縣建風險補償金是免抵押免擔保的配套措施，是一種風險補償和分擔機制。真正發生呆壞賬以后，可以通過風險補償金分擔風險，補償銀行損失，起到降低銀行風險，調動銀行積極性的效果。

扶貧小額信貸成效

扶貧小額信貸的推廣實施，大大降低貧困農戶貸款門檻和貸款成本，提升貧困戶獲貸的便利性。經過6年多的發展，扶貧小額信貸已經成為貧困群眾最滿意、金融機構最放心、政府部門最省心的金融扶貧產品，在促進貧困戶持續穩定增收、培育地方特色產業、推動貧困地區金融市場發育等方面發揮了重要作用，成為脫貧攻堅的重要支撐。

第一，破解了貧困戶貸款難這個世界性難題。過去，貧困戶沒有財產、沒有抵押、沒有擔保，即使有合適的產業發展項目，也很難獲得貸款。實施扶貧小額信貸政策，有效降低了貧困戶貸款門檻和貸款成本，極大提升了貧困戶獲貸的便利度。通過給貧困戶授信，對貧困戶給予免抵押免擔保的信用貸款，解決了貧困戶貸款難、貸款貴的問題。截至2019年底，已累計發放扶貧小額信貸6101億元，覆蓋1544萬戶（次）貧困農戶，貧困農戶發展生產缺少啟動資金的問題得到有效解決。以湖北鄖陽區為例，扶貧小額信貸政策出臺之前，全區90%以上的貧困農戶基本沒有與銀行打過交道，扶貧小額信貸政策落實以后，全區有勞動能力、有發展門路的貧困戶爭相貸款，出現了主動貸、比著干的可喜局面，貧困農戶貸款覆蓋率由原來的不足0.07%提高至62.04%，實現了貧困村全覆蓋。

第二，實現了發展產業和增加收入的雙重效應。貧困農戶利用扶貧小額信貸資金，或擴大生產規模，或改良生產品種，不斷提高市場競爭力，降低產業發展風險，增加了發展產業的收益。2017年，國務院扶貧辦委托第三方機構對寧夏鹽池縣扶貧小額信貸成效進行抽樣調查和分析。研究報告表明：一是扶貧小額信貸對農戶增收的資金收益顯著。在不考慮貧困農戶自有土地和勞動力投入成本情況下，扶貧小額信貸投資種植、養殖等產業經營收入的平均資金收益率達22.5%。二是扶貧小額信貸金額與對農戶增收的貢獻呈顯著正相關關系。在貸款額較小時呈線性增長比例關系，對建檔立卡農戶產業經營收入的貢獻率達12.4%；隨著信貸額度持續增長，當年增收呈現先增后減的二次曲線形態。三是有扶貧小額信貸的貧困農戶人均可支配收入增長速度高于所有農戶，前者是后者的2.5倍。四是貧困戶人均可支配收入增長達到了財政貼息（按4.35%利率計算）的3.3倍，財政貼息對農戶增收的撬動效果明顯。此外，扶貧小額信貸在促進貧困農戶增收的同時，也在客觀上增加了貧困地區產業發展投入，提升了當地產業發展水平。特別是各地為了讓貧困農戶用好扶貧小額信貸資金，千方百計發展優勢產業，幫助貧困農戶選擇產業項目，提高生產組織化程度，推動小農戶和大市場對接，實現了貧困農戶脫貧增收和地方產業發展雙重效應。

第三，激發了貧困群眾內生動力。扶貧小額信貸作為金融資金，與財政資金相比，需要還本付息，這促使貧困農戶主動干、努力干，真正把“扶窮不扶懶，幫窮不幫懶”的政策落到實處。很多貧困農戶主動要求貸款發展產業，自力更生的意識和自我發展的能力得到提升，實現從“要我脫貧”到“我要脫貧”的轉變。安徽省靈璧縣溝涯村貧困戶趙雅麗，2017年申請扶貧小額信貸3萬元開展竹制品加工，當年獲得5000多元純收益。嘗到甜頭后，2018年趙雅麗組織當地26戶貧困戶成立竹制品專業合作社，其中17戶通過扶貧小額貸款各貸5萬元入社，2戶各貸3萬元入社。當年合作社貧困戶社員通過貸款增加的收益平均在40%以上，大家越干越有勁，帶動村里的非貧困戶也積極加入合作社，竹制品加工已形成規模效應，成為溝涯村的特色產業。

第四，優化了貧困地區金融生態。扶貧小額信貸是信用貸款，貧困戶信用和貸款資格、貸款額度是掛鉤的。在縣建風險補償的基礎上，各地充分發揮農村“熟人社會”道德約束作用，通過守信激勵和失信懲戒，倡導誠信光榮的理念，淳樸了農村文明風尚，樹立了正面導向，匡正了不良行為，營造出“窮可貸，富可貸，不守誠信不可貸”的良好氛圍。此外，扶貧小額信貸工作開展以來，不少以前有失信記錄的農戶，或主動歸還積欠債務，或積極化解鄰里糾紛，或努力改變自身不良習氣，努力提升信用等級，有效改善了貧困地區的社會風氣、金融生態。

扶貧小額信貸的金融扶貧制度創新

實踐是理論之基，實踐探索往往孕育著理論創新的萌芽。扶貧小額信貸能夠在中國大地上生根發芽，茁壯成長，關鍵在于直面貧困農戶貸款難、貸款貴的難題，立足國情、大膽創新，走出一條中國特色的金融扶貧之路。

創新免抵押免擔保信用貸款制度，消除貧困農戶貸款難門檻

“擔保難”是貧困戶貸款難的首要難題。扶貧小額信貸之所以破解了貧困人口貸款難的世界性難題，就在于它創造性提出免抵押免擔保制度（或稱“零擔保制度”）并予以落實落地，與傳統的國內外金融機構農戶貸款產品相比較，這是顯著區別和超越性優勢。傳統的信貸產品一般以抵質押擔保或者保證擔保為前提，抵押物主要是房產、土地、專用設備等價值較大的實物資產，質押物主要為原材料等動產和股權、債券以及可以轉讓的商標專用權、專利權、著作權中的財產權等權屬，保證擔保一般以具有還款能力的第三方為貸款申請人提供還款保證，承擔連帶責任。傳統的貸款擔保制度存在一定的局限性：一是無形中設置了高門檻。將缺少資產、缺乏抵押物和擔保人的貧困農戶排除在外，造成貧困農戶“擔保難”“貸款難”，堵塞了貧困戶的資金供應渠道。二是造成資源閑置或浪費。一方面當實物資產被抵質押后，不能夠正常進行買賣，生產資料的流動受到限制；另一方面銀行會將抵質押物進行折價測算授信額度，貸款人往往難以獲得足額的資金支持。三是風險傳導。傳統的擔保方式容易形成相互擔保、循環擔保的擔保圈亂象，一旦一個環節還款困難，擔保鏈條上的所有擔保人均會受到影響，容易產生連鎖反應，擴大風險。

為克服農戶貸款傳統抵質押擔保制度存在的局限，各地政府和有關部門做了大量嘗試，探索推出了“三權抵押”“多戶聯保”等擔保方式，想方設法讓貧困農戶達到銀行的貸款條件。但由于這些探索都是在拓寬擔保范圍上著力，始終沒有跳出貸款需要擔保的傳統模式和路徑依賴，貧困農戶沒有資產、缺乏抵押物和擔保人，難以跨入貸款門檻的問題始終沒有解決。“免抵押免擔保”制度，超越了傳統信貸的“擔保制度”，開創了貧困農戶貸款的“零擔保制度”，這是具有革命性意義的制度創新。第一，“免抵押免擔保”制度超越了傳統商業銀行理論范式。傳統商業銀行理論強調第二還款來源（擔保）的重要性，將設置第二道資金安全防線作為重要的貸款先決條件。“零擔保制度”突破了傳統商業銀行理論束縛，打破了貸款需要提供擔保的路徑依賴。第二，“免抵押免擔保”制度是金融供給側改革的實踐典范。金融供給側改革的核心要義是金融要回歸本源、回歸服務包括貧困農戶在內的實體經濟。“零擔保制度”創造性地從金融供需關系的供給方即強勢方入手，推動供給側改革，變被動迎合金融機構貸款門檻要求為政府調控指導、金融機構量體裁衣，提供“零擔保”的信用貸款，去除貸款門檻。第三，“免抵押免擔保”制度豐富了普惠金融理論內涵和實踐。普惠金融理念倡導為社會所有成員，尤其是傳統金融體系覆蓋不足的群體，提供廣泛金融服務。貧困農戶貸款難是傳統金融體系解決不了的老大難問題，“零擔保制度”無差別地去除了所有貧困農戶的貸款門檻，體現了真正的公正、平等和普惠理念。

創新基準利率放貸和財政貼息制度，解決貧困農戶貸款貴難題

長期以來，困擾農戶的除了貸款難之外，還存在貸款貴、用不起的難題。根據岳一帆等人2013年對湖南永州市江永縣的調查研究，農戶獲得信用社等正規金融機構的貸款年利率在9%～10%之間，非正規金融機構借貸年利率超過24%。然而，農業并不是高收益、高回報、低風險的行業，農業生產不僅要面對市場價格波動的變化，還要面臨不確定性自然災害風險。國務院國資委考核分配局編著的《企業績效評價標準值2018》顯示，農林牧漁業全行業平均資本收益率僅為4.3%。因此，從事農業生產的貧困農戶根本承受不了高利率貸款。

在扶貧小額信貸政策出臺之前，一些國有大型商業銀行也推出過農戶貸款產品，實行比信用社等農村金融機構更為優惠的利率，但年利率也在基準利率基礎上普遍上浮20%～30%，實際年利率在6%～7%之間。這些國有大型商業銀行的參與，一定程度上降低了農村貸款市場價格，但仍然存在難以逾越的局限：一是服務對象主要局限在富裕農村的富裕農戶，這類地方產業發展基礎較好，農戶收入較高，能夠負擔較高的貸款成本。二是局限于銀行自身去降低貸款價格，缺少政府財政資金的參與，導致貸款價格的降低必然有下限，難以引領農村貸款市場價格整體下行惠及更廣泛的農戶，特別是貧困農戶。

針對農村貸款市場價格偏高的痛點，扶貧小額信貸將市場手段與政府調節緊密結合，將貨幣政策與財政政策有機銜接，從貸款的供給側與需求側同時發力，創造性地提出了金融機構以基準利率放貸、對貸款貧困戶進行財政貼息的政策，大大降低了貧困農戶貸款成本，多數貧困農戶可以“零成本”使用貸款資金，真正實現“貸得起”“用得起”。這項創新性政策的推出，對于促進農村金融回歸本源、回歸實體經濟，具有十分重要的理論和現實意義。一是糾正了農村貸款市場的價格失靈。長期以來，農村貸款市場價格居高不下，有資金和服務成本高于城市的客觀因素，但關鍵還是市場失靈導致的資源錯配。扶貧小額信貸充分發揮政府這只“看得見的手”的作用，引導以銀行基準利率放貸，對貧困農戶貸款貼息，糾正了市場“看不見的手”資源配置失靈。二是引導了農村金融市場利率下行。扶貧小額信貸參與農村金融市場競爭，發揮了“鲇魚效應”的作用，激發了各金融機構降成本、強管理、優服務，競相降低貸款價格，引導了農村金融市場利率下行。三是激發了貧困群眾內生動力。扶貧工作，給錢給物易，激發內生動力難。將財政扶貧資金用于貸款貼息，貧困戶只有貸款用于發展生產了，才能享受財政貼息，幫助貧困戶克服依賴“等、靠、要”幫扶心理，能夠激發脫貧致富的內生動力，讓脫貧可持續、致富有干勁。

創新風險補償制度，消除銀行不愿貸不敢貸的顧慮

扶貧小額信貸風險補償制度是由縣級政府出資，為承辦扶貧小額信貸的金融機構設立風險補償金，分擔銀行風險損失。風險補償制度不僅是免抵押免擔保制度的配套制度，它更有穩預期、穩信心的重要功能，消除了銀行畏懼風險、不愿貸不敢貸的顧慮，讓銀行能夠安心放貸，是扶貧小額信貸健康發展的“壓艙石”。縣建風險補償制度體現了風險防控思維的變化，既“治未病”，又“治已病”。以往銀行放貸，注重抵押擔保，通過抬高門檻，防控的是貸款損失之前的潛在性或可能性風險；縣建風險補償制度，要求政府設立風險補償金，在實際發生貸款損失以后，對癥下藥，由風險補償金按比例承擔風險，補償銀行損失。

之所以選擇縣級層面設立風險補償，主要基于四個原因：其一，縣域是扶貧小額信貸工作的實際實施地，縣建風險補償金能夠做到服務下沉，監管下沉，既利于壓實縣級主體責任，督促貧困戶高效利用資金，又有利于發生實際損失時高效償付風險損失；其二，縣域是扶貧小額信貸的資金供需對接地，縣建風險補償金有利于政府部門和金融機構的聯系、對接，有利于推動當地金融機構安心放貸；其三，縣域是風險補償金的使用地，縣一級是實施主體，具體組織實施扶貧小額信貸工作，按照財權事權相匹配的原則，風險補償金設在縣級最為合適；其四，縣域是扶貧政策的落實地，扶貧工作實行“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的工作體制，縣建風險補償金是“市縣抓落實”的具體實踐，有利于激發縣級政府抓落實的主動性、創新性。縣建風險補償制度，花小錢辦大事，收到事半功倍、一舉多贏之功。對金融機構而言，降低了風險負擔比例，保證了貸款資金安全，打消了風險顧慮，穩定了業務發展信心；對貧困農戶而言，能夠免抵押免擔保地從金融機構獲得貸款，這要歸功于縣建風險補償制度發揮的作用；對政府而言，建立風險補償金，投入少量財政資金，通過杠桿效應，起到“四兩撥千斤”作用，撬動了大量金融資金投入扶貧事業。

創新差別化監管制度，保障扶貧小額信貸健康發展

特惠金融產品要實現可持續發展，離不開差別化監管制度的保駕護航。在扶貧小額信貸發展過程中，人民銀行、銀保監會等監管部門緊緊把握貧困農戶貸款特點，先后出臺了一系列區別于一般農戶貸款等金融產品的特惠性監管措施，為扶貧小額信貸提供差別化監管支持。

“差別化”具體表現在三個方面：一是實行“四單政策”。監管部門要求重點金融機構單設機構、單獨管理、單獨核算、單獨調配資源，這是脫貧攻堅特殊時期所作的特殊制度安排，便于更為順暢地開展扶貧小額信貸業務。二是實行包干服務。監管部門根據當地銀行業金融機構服務專長和實際情況，按照扶貧小額信貸發放、扶貧項目融資和銀行網點布設等情況，建立分片包干責任制，一個鄉（鎮）明確一家責任銀行，責任銀行包干該區域范圍內的扶貧小額信貸業務。“包干服務”有利于壓實金融機構的責任，減少惡性競爭。三是實行特別的監管考核。根據貧困地區金融機構貸款的風險、成本和核銷等具體情況，監管機構對扶貧小額信貸的不良貸款比率實行差異化監管，適當提高貧困地區不良貸款容忍度。差別化監管不僅體現在對不同地區、不同金融機構不良貸款容忍度監管的區別，也體現在不同時期監管力度的差別。比如，新冠肺炎疫情對脫貧攻堅造成一定影響，部分地區扶貧小額信貸工作面臨困難，國務院扶貧辦與銀保監會及時出臺政策，指導金融機構結合本地實際，可將受疫情影響出現還款困難的貧困戶貸款，視情況延長還款期限。

差別化監管制度是對原有金融監管制度的改進優化，是變“有”為“優”，體現了監管部門實事求是，根據不同具體情況，實施有針對性、特惠性的管理服務，實現精準監管，引導金融機構將工作重心轉移到金融扶貧特別是扶貧小額信貸上，為扶貧小額信貸的健康有序發展夯實了政策基礎。

2014年以來的實踐證明，扶貧小額信貸瞄準貧困農戶這一特殊群體，著力破解貧困農戶貸款難的世界性難題，走出了一條中國特色的金融扶貧之路，為引領中國金融扶貧制度創新留下了濃墨重彩的一筆，也為世界其他國家解決貧困農戶貸款難題貢獻了中國方案，其價值和影響將歷久而彌新。（作者為國務院扶貧辦開發指導司一級巡視員吳華）