一、縣域投融資發展情況

1、發展背景

2022.03——2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務

統籌運用中央預算內投資、地方政府專項債券、縣城新型城鎮化建設專項企業債券、開發性政策性及商業性金融機構信貸等資金，在不新增隱性債務前提下支持符合條件項目。

2022.04——關于金融支持鄉村振興 助力縣域經濟高質量發展的實施意見

要堅持新增金融資金優先滿足縣域、新增金融服務優先布設縣域的總體原則，在“十四五”時期，力爭湖北省縣域和涉農貸款新增額不低于2萬億元，縣域貸款增速和鄉村振興重點幫扶縣貸款增速高于湖北省各項貸款平均增速，縣域貸存比年均增長1個百分點以上，涉農貸款增速高于全國涉農貸款平均增速。

2022.05——關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見

建立多元可持續的投融資機制。根據項目屬性和收益，合理謀劃投融資方案。

2022.07——“十四五”新型城鎮實施方案的通知

到2025年，以縣城為重要載體的城鎮化建設取得重要進展，更好發揮財政性資金作用，引導金融機構和央企等大型企業加大投入力度。

引導社會資金參與城市開發建設運營，規范推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，穩妥推進基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）試點。

合理確定城市公用事業價格，拓寬多元化融資渠道，鼓勵銀行業金融機構按市場化原則增加中長期貸款投放。

主要模式：建立多元可持續的投融資機制。根據項目屬性和權益，合理謀劃投融資方案。

2、發展現狀

管理散亂：縣級政府投融資管理偏散亂，項目建設存在“重數量、輕效益”問題

模式單一：縣城基礎設施融資模式較單一，財政緊平衡下項目資金到位壓力大

機制不暢：作為基建主體的區縣城投資質較弱，融資不暢制約縣城城鎮化建設

二、縣域投融資模式分析

1、投融資模式演變

1994年以前政府直投

基礎設施投融資領域以政府直投為主。

1994-2014年平臺公司

分稅制改革導致地方事財權不匹配，地方政府開始設立平臺公司并迅速擴張 。2010年中央開始對其開展整治和清理工作，《關于2014年深化經濟體制改革重點任務意見》要求，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能。

2014-2018年PPP模式

2014年國家開始嚴控地方政府債務，各部委相繼出臺政策文件推廣PPP模式， 但后期PPP一定程度上的被泛化濫用，導致2018年后PPP模式進入規范謹慎期。

2019-2021年專項債

隨著PPP模式應用的放緩，地方政府大量發行專項債籌集基建資金。

2021年以來國企主導

PPP 和專項債的應用范圍和額度有限，目前均在探索以國企為主導、以區域增量財政收入封閉運作為基礎的投融資模式。

目前政府進行基礎設施投融資的合規路徑主要有PPP模式和專項債

PPP監管持續趨嚴、專項債的發行和使用均受到一定的限制，僅依靠上述兩種路徑無法滿地方政府建設的資金需求，因此需拓寬投融資工作思路， 綜合運用多種投融資模式籌措建設資金。

2、主要投融資方式

政府主導模式

財政撥款

以政府部門為實施主體，利用財政資金直接進行投資建設，其建設資金的主要來源是政府財政直接出資。主要包括四種途徑：

1、本級財政撥款；

2、爭取上級財政撥款資金；

3、結合有關項目建設，向上級有關單位爭取專項資金支持；

4、爭取上級專項政策或試點單位支持。

財政撥款具備資金使用的無償性和低廉性、資金使用期限長、資金來源穩定可靠、項目啟動速度快等優勢。但同時也具備項目要求高、資金運用的指令性較強、財政資金總量有限等不足。

地方政府債券

政府一般債券：一般債券是為沒有收益的公益性項目發行，主要以一般公共預算收入作為還本付息資金來源的政府債券。

政府專項債券：指地方政府為有一定收益的公益性項目發行的、 約定一定期限內，以項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。

湖北省專項債發行情況：根據中國債券信息網發布信息統計，2022年截至6月30日，湖北省人民政府已經發行專項債券1,606億元。湖北省2021年全年發行地方專項債券1615億元，湖北省2022年上半年專項債券發行金額已經接近上年度全年發行金額，

主要發行領域：產業園基礎設施、保障性安居工程、交通基礎設施三類項目金額最大，均超過了300億元發行規模

湖北省專項債發行投向區域分析：從2022年上半年專項債券地區分布情況看，武漢市資金投入仍然最多，占比45%，同比下降了10個百分比，武漢市外地區資金占比55%，呈現明顯上升態勢；2022年上半年，專項債券資金在各地市達到了4%-8%，分布更加均衡。

總體趨勢：整體而言，隨著縣域建設的推進，專項債券資金將向非省會城市傾斜，不再聚焦于省會和省內重點城市。

PPP模式

PPP模式（Public-Private Partnership），即政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目運作模式。目前PPP處于增量縮減、消化存量階段。

PPP項目屬于公共服務領域的公益性項目，合作期限原則上在10年以上；

確保每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任，不超過當年本級一般公共預算支出的10%；

財政支出責任占比超過5%的地區，不得新上政府付費項目，按照“實質重于形式”原則，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現為政府付費形式的PPP項目除外。

但是，PPP模式具有法律保障缺失、財政紅線約束、前期流程影響等不足。

特許經營模式

特許經營模式：基礎設施和公用事業特許經營，是指政府采用競爭方式依法授權中華人民共和國境內外的法人或者其他組織，通過協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業并獲得收益，提供公共產品或者公共服務。

特許經營模式一般適用于能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域。

特許經營期限一般最長不超過30年。對于投資規模大、回報周期長的基礎設施和公用事業特許經營項目可以由政府或者其授權部門與特許經營者根據項目實際情況，約定超過上述規定的特許經營期限。

案例：某市智慧停車項目

（項目運作框架圖）

特許經營年限：合作期為 30年，其中建設期 2 年，運營期 28 年；

項目投資：本項目總投資為 7600.50 萬元。項目投資中包括工程建設投資 7170.39 萬元，流動資金 119.96 萬元，建設期利息 310.15 萬元。本項目資本金為 1600.50萬元，其余資金來源為融資資金；

項目建設內容：智慧停車指揮中心、智慧停車云服務平臺、停車管理系統；

項目回報機制：項目回報機制為“使用者付費”；

政府回報機制：本項目政府出資占比 10%，可獲得項目公司股東的分紅；

特許經營者回報機制：項目公司股東的分紅；同時，政府方擬通過競爭性磋商選擇本項目特許經營者，其同時具備相應的施工總承包資質、能力及經驗的特許經營者還可以通過與項目公司簽署工程總承包合同的方式獲得相應的施工利潤等。

國企主導模式

平臺公司直接融資

債務融資

銀行信貸：銀行信貸屬于間接貸款，分為政策貸款、一般貸款、專項貸款

企業債券：債券融資是指企業通過向個人或機構投資者出售債券等籌集營運資金或資本開支。發行債券需要中國證監會批準，如果為國有制企業還需要國務院機關的批準，申請手續比較復雜，一般規律通常需要3——6個月的操作時間。

租賃融資

一種是作為承租人進行融資租賃，即傳統的租賃方式；另一種是售后回租方式融通資金，即企業先將資產出售給租賃公司，再以融資租賃的形式租回的新興租賃融資模式。

股權融資

股權融資是指公司通過出售或以其他方式交易公司的股份（或股票）獲得企業生產經營資金和發展資金的融資方式。股權融資與其他融資方式的本質區別就是發生了公司的股權變化，資金提供者通過購買公司股權而成為公司的股東，享有股東權利、承擔股東義務。

投資人+EPC模式

政府授權本級國企進行項目開發，本級國企通過公開招標選定項目合作社會資本方后并組建項目公司。由項目公司負責區域基建項目的投資、融資、建設、運營、招商引資（如有）及向金融機構融資，用于區域建設。

地方政府以及施工類央企為主的基建投資人的項目需求場景：

投資人+EPC模式的實施要點

付費隔離：政府方盡量僅與國有企業建立合作并進行付費，不與項目公司、合作投資人之間產生直接的關聯，隔離風險

競爭性選擇投資人：國有企業通過競爭性程序選擇合作投資人，并共同成立項目公司承擔項目的開發建設及運營工作

國企投資與規模適應：國有企業承擔片區開發的投資責任盡量與其資產規模相匹配，防止因投資責任過大導致風險向政府方傳導

書面協議明確權力義務：上有封頂：以區域開發增量收益為付費上限;下不保底：績效考核，付費與績效、考核結果全面掛鉤

案例：某市產業新城片區開發項目

項目總投資：約100億元

合作期限：10年，滾動開發。

項目運作方式：政府授權+股權合作+EPC

回報機制：基于績效評價結果的可行性缺口補助。建立完全的績效評價機制，通過獎懲激勵社會資本方實現項目整體產出效果。

缺口補助資金來源：項目所在地財政部門以合作區域內新增財政收入（主要為稅收增量和土地出讓收入、其他非稅收入）的地方留成部分。

F+EPC模式

F+EPC模式：即融資+設計+采購+施工總承包模式，通常是指公共設施項目的項目業主通過招標等方式選定承包商，由該承包商方直接或間接籌措項目所需建設資金，以及承攬EPC工程總承包相關工作，待項目建設完成后移交給項目業主，在項目合作期內由項目業主按合同約定標準向合作方支付費用的融資建設模式。

前期資金：承擔前期征拆資金

招標方式：傳統EPC招標

工程支付：一般支付到60%