李萍

改革開放三十年來，預算管理改革進程不斷推進，財政管理體制和預算管理制度不斷創新，國家財政收入規模穩步增加，財政支出結構不斷優化，財政對經濟社會事業發展的支持力度不斷加大，有力地促進了經濟和社會事業的發展。

一、國家財政實力逐步壯大，財政支出結構不斷優化

（一）收入穩定增長機制逐步健全，財政實力明顯增強。1978—2007年，全國財政收入從1132.26億元增加到51321.78億元，增長了44.3倍，年均增長14.1%。其中，1978—1993年，財政改革作為整個經濟體制改革的突破口，率先實行了以放權讓利為主要內容的各項改革。對企業實行了利改稅、承包制、稅利分流等多種分配形式，對地方政府則實行了各種形式的包干辦法。財政收入占國內生產總值的比重由1978年的31.1%下降到1993年的12.3%。1994年推行了分稅制財政管理體制改革，形成了中央與地方財政收入穩定增長的機制，財政收入連年大幅增加，財政實力顯著增強。1999年邁上萬億元臺階，2003年、2005年相繼突破2萬億元和3萬億元大關，2007年突破5萬億元大關，占GDP的比重也穩步從1993年的12.3%提高到2007年的20.6%。與此同時，財政收入結構也日益趨于合理，收入質量明顯提高。從國家財政收入來源看，1978年全國財政收入1132.26億元中有571.99億元來自于企業上交利潤，占50.5%；各項稅收519.28億元，占45.9%。隨著政府與國有企業分配關系的理順，稅收收入占財政收入的比重不斷提高。2007年全國財政收入51304.03億元中稅收收入45612.99億元，占88.9%。

（二）財政支出范圍合理調整，支出結構逐步完善。1978——2007年，全國財政支出從1122.09億元增加到49781.35億元，增長了43.2倍，年均增長14%。特別是1998年明確提出建立公共財政體系的目標以來，財政支出不斷向公共服務與民生等領域傾斜，呈現出從生產建設型向公共服務型轉型特征。

一是經濟建設費支出比重下降。1978年經濟建設費支出為718.98億元，占財政支出總額的64.1%。2006年，經濟建設費支出為10734.63億元，占財政支出總額的比重下降到26.6%，下降了37.5個百分點。

二是社會文教費支出比重提高。1978年社會文教費支出為146.96億元，占財政支出總額的13.1%。2006年，社會文教費支出為10846.2億元，占財政支出總額的比重提高到26.8%，提高了13.7個百分點。

三是國防費支出比重下降。1978年國防費支出為167.84億元，占財政支出總額的15%。2006年，國防費支出為2979.38億元，占財政支出總額的比重下降到7.4%，下降了7.6個百分點。

二、不斷創新財政管理體制，推動中央地方財政健康發展

三十年來，財政管理體制改革歷經市場經濟探索時期的包干體制以及明確社會主義市場經濟體制目標后的分稅制財政管理體制兩個階段，較好地處理了中央與地方各級政府的財政分配關系，推動了各級政府職能的有效履行和國家各項宏觀調控措施的落實。

（一）1980—1993年的財政包干體制實踐。黨的十一屆三中全會以后，財政管理體制打破了過去“統得過死、管得過細”的局面，實行了包干辦法，建立了中央與地方“分灶吃飯”的體制框架，并呈現出由高度集中到逐步放開再到相對分散的演變歷程，先后進行了三次大的調整。

一是1980年開始實施的“劃分收支、分級包干”的財政管理體制。財政管理體制由“一灶吃飯”改為“分灶吃飯”，財力分配由“條條”為主改為以“塊塊”為主，收支劃分和分成比例由“一年一定”改為“五年一定”。此次改革是建國以來第一次比較全面、深刻的財政管理體制改革，極大地調動了地方積極性，但由于當時我國正在進行經濟調整，減收增支的因素比較多，因此體制在執行中不得不調整原“五年一定”的包干指標，導致資金過于分散，加劇了中央財政收不抵支的困難。

二是1985年的“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政管理體制。主要內容是在第二步利改稅的基礎之上，劃分中央財政固定收入、地方財政固定收入以及共享收入，并按照收支劃分范圍和確定的收支基數，進行分成。總體上看，這種體制保持了“分灶吃飯”財政管理體制的優點，中央財政的收入能夠大體與地方財政保持同步增長，但由于地方留成較少，組織財政收入的積極性受到影響，也出現了減稅讓利過多、財政收入增長緩慢等現象。

三是1988年后包干體制的進一步完善。1987年黨的十三大確定了“一個中心，兩個基本點”的基本路線，要求集中使用資金，提高財政的兩個比重。財政管理體制相應進行了調整，改進并豐富了包干辦法。中央對地方實行的包干體制有六種形式，包括收入遞增包干、上解額遞增包干、定額上解、總額分成、總額分成加增長分成、定額補助。這一時期包干體制的主要效用是“邊際增量分成”，地方政府增收的留成比例較高，提高了地方組織收入的積極性。同時,增強了地方財力，提高了地方政府統籌轄區經濟社會發展的能力。

總體看來，財政包干體制在特定的歷史條件下，通過對地方的“放權讓利”，調動了地方政府增收節支的積極性，但隨著社會主義市場經濟體制目標的逐步明確，其弊端日益顯現：一是財力過于分散，財政收入“兩個比重”逐年下滑，財政宏觀調控能力大為弱化。二是強化了地方的利益機制，加劇了盲目建設和重復建設，影響了全國統一市場的形成。三是體制確定過程中討價還價因素較多，各省體制形式不統一，隨意性比較大。

（二）1994年以來的分稅制財政管理體制改革探索。1992年黨的十四大提出社會主義市場經濟體制的目標后，財政管理體制改革開始轉向探索建立適應市場經濟要求的政府間財政關系框架。針對包干體制的弊端，1994年開始實施分稅制財政管理體制改革。

一是按稅種劃分中央與地方的收入范圍。將維護國家權益、實施宏觀調控所必需的稅種如消費稅劃為中央稅，將同經濟發展直接相關的主要稅種如增值稅劃為中央與地方共享稅，將適合地方征管的稅種如營業稅劃為地方稅。2002年開始，進一步打破了按隸屬關系劃分企業所得稅收入的做法，中央與地方按照統一比例分享所得稅收入，并規定中央財政因改革增加的收入全部用于對地方主要是中西部地區的一般性轉移支付。

二是根據中央和地方政府的事權確定相應的財政支出范圍。中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經費，調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所必需的支出以及由中央直接管理的事業發展支出。地方財政主要承擔本地區政權機關運轉所需支出以及本地區經濟、事業發展所需支出。此后，又逐步明確了農村合作醫療、農村義務教育等新增事務中央與地方的支出責任劃分。

三是建立健全規范的政府間財力調節制度。出臺了按照客觀因素進行公式化分配的轉移支付辦法，形成了由財力性轉移支付與專項轉移支付構成的轉移支付體系。同時，不斷改進轉移支付辦法，創新轉移支付機制，如2005年出臺“三獎一補”轉移支付，引入激勵約束機制，督導地方各級政府緩解基層財政困難。此外，1994年以來，各地還明確了省以下各級政府的收支范圍，建立了省對下轉移支付體系，基本形成了較為徹底的縱向分稅框架。同時，不斷創新財政管理方式，陸續實施了“省直管縣”和“鄉財縣管”改革，減少了財政管理級次，提高了財政資金使用效率。

客觀評價，1994年的分稅制改革是建國以來我國政府間財政關系史上力度最大、影響最為深遠的一次制度創新，初步建立了符合市場經濟要求的中央地方財政關系框架。從十多年來的體制運行情況看，改革取得了明顯成效。一是財政“兩個比重”顯著提升。財政收入占GDP的比重從1993年的12.3%上升到2007年的20.6%；同期，中央財政收入比重由22%提高到54.1%，財政調控能力大幅增強。二是財力均衡效果初步顯現。通過轉移支付實施地區間收入再分配后，中西部地區與東部地區的差距明顯縮小。三是縣鄉財政運行狀況顯著改善。“三獎一補”政策實施后，形成了各級政府共同努力提高縣鄉財政保障能力的機制。

三、推進部門預算改革，提高公共服務質量

改革開放初期，我國采用的預算編制方法是在計劃經濟體制下建立起來的，雖然發揮過積極的作用，但其弱化財政分配職能、不能有效配置資源的弊端也很明顯。因此，改革預算管理制度已成為社會主義市場經濟發展的必然選擇。2000年，財政部開始推行部門預算改革，拉開了我國部門預算改革的序幕。

（一）推行綜合預算管理，提高部門預算的完整統一性。通過推進“收支兩條線”管理，逐步將預算外資金、政府性基金等納入預算管理或實行收支脫鉤管理，將部門所有的收入和支出，包括預算內資金、預算外資金和政府性基金匯總在一本賬中，統一向財政部申報。財政部批復預算時，也將部門的所有收支批復在一本賬中。這樣就擴大了公共資源統籌范圍，實現了“一個部門、一本預算”，提高了預算的完整統一性。

（二）規范預算編報行為，提高部門預算的規范有序性。為了提高預算編制的準確性，財政部研究制定并完善了《中央部門預算編制工作規程》，規范了部門預算編報行為，延長了預算編制時間，預算編制周期從改革前的4個月延長到2008年的9個月。此外，財政部還先后制定了基本支出和項目支出管理辦法、中央財政本級支出預算指標管理辦法等一系列制度辦法，進一步明確預算編制主體和程序，提高預算管理的規范性。

（三）完善預算分配機制，提高部門預算的公正合理性。改變了傳統的“基數加增長”的預算編制方法，將部門所有支出劃分為基本支出和項目支出，分別采取定員定額和項目庫管理的方式進行編制。一方面，建立完善以定員定額為核心的基本支出標準體系，推進基本支出管理的規范化；另一方面，制定和完善項目支出管理辦法，推動項目預算滾動管理，并探索研究建立項目支出標準體系，同時細化項目預算編制，延伸預算層次，不斷提高預算管理的精細化水平。

（四）強化預算執行管理，提高部門預算的科學有效性。一是加強財政撥款結余資金管理，減少財政資金沉淀。研究制定并完善了《中央部門財政撥款結余資金管理辦法》，從制度上規范了部門結余資金管理的基本原則和工作程序，建立了結余資金消化的正、負激勵機制。同時，加大了結余資金的審核、確認力度，督促部門消化結余資金，提高財政資金使用效益。二是推進績效考評試點，提高公共服務質量。積極研究將企業績效管理理念引入到政府預算管理中，制定了統一的預算支出績效考評管理辦法，規范了績效考評試點的程序，制定了具體操作程序；大力推進預算支出績效考評工作，2008年，已有74個部門的108個項目進行了績效考評試點；積極研究建立績效考評結果公示制度，切實保證績效考評結果的真實性和公眾的參與權。三是規范預算執行調整，嚴格預算約束。加強對調整預算的規范管理，同時，切實采取措施，督促各部門加快預算執行進度。

（五）強化社會公眾監督，提高部門預算的公開透明性。在向全國人大報送按功能匯總的中央財政總預算的同時，向全國人大報送預算的部門數量由改革初期的4個增加到2008年的50個；報送全國人大審議預算的精細化程度也不斷提高，中央財政用于教育、科技、醫療、社保等方面涉及人民群眾根本利益的重大支出總量和結構情況報全國人大審議，2008年，教育、科學技術、社會保障和就業、農林水事務等15類關系民生的重點科目進一步明細到46個款級科目。同時，積極配合審計署，從2008年起，試行部門預算的內部公開。選擇了11個中央部門推行部門預算內部公開試點，要求相關部門在內部上網、張貼和指定地點陳列查看三種方式中選擇一種，在部門內部進行公開。

（六）完善各項配套制度，夯實部門預算改革的各項基礎性工作。一是實施了政府收支分類改革。從2007年開始，對政府收入進行了統一分類，全面、規范、明細地反映政府各項收入來源；確立了新的政府支出功能分類，以便清晰反映政府職能活動的支出總量、結構與方向。通過改革，形成了一個政府預算內外資金共用的統一、規范的收支分類體系，使政府收支反映更為完整、更為準確，并實現了與國際財政統計口徑的有效銜接。二是探索預算管理和公共資產管理結合的有效途徑。出臺了《行政單位國有資產管理暫行辦法》和《事業單位國有資產管理暫行辦法》，確立了資產管理與預算管理相結合的原則，并針對中央單位的特點，先后出臺了全國人大、全國政協、中央垂直管理系統、駐外機構、中央級事業單位等不同層面的資產具體管理辦法；研究建立資產管理與預算編制有機結合機制；扎實推進國有資產“收支兩條線”管理，加快資產管理信息系統建設。三是加強“金財工程”建設。1999年起，財政部按照統一領導、統一規劃、統一技術標準、統一系統平臺和統一組織實施的原則，不斷推進政府預算管理信息化系統建設，使信息技術成功融入財政核心業務。初步形成了以部門預算編制為源頭，以國庫收支管理為預算執行主線的系統框架，初步實現了財政管理方式的創新，增強了財政工作的透明度，提高了財政資金使用效益，奠定了財政科學決策的基礎。

縱觀三十年來的預算管理體制改革歷程，貫穿其中的根本線索與基本經驗是：預算管理制度必須著眼于特定歷史時期的國家發展戰略需要，密切關注相應的宏觀政策效果，通過自身領域與時俱進的制度機制創新，推動各項宏觀調控目標的實現。

（中國財政2008.20半月刊10月20日出版總第529期）