6月13日（昨天）下午，中國(guó)政府網(wǎng)公布下列重磅文件，信息量很大。關(guān)注要點(diǎn)：

1、化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)降低市縣償債負(fù)擔(dān)，堅(jiān)決查處違法違規(guī)舉債行為。

2、健全地方政府債務(wù)限額分配機(jī)制，一般債務(wù)限額應(yīng)與一般公共預(yù)算收入相匹配，專項(xiàng)債務(wù)限額應(yīng)與政府性基金預(yù)算收入及項(xiàng)目收益等相匹配。

3、完善專項(xiàng)債券資金投向領(lǐng)域禁止類項(xiàng)目清單和違規(guī)使用專項(xiàng)債券處理處罰機(jī)制。

4、強(qiáng)化開發(fā)區(qū)管委會(huì)等政府派出機(jī)構(gòu)舉債融資約束，堅(jiān)決遏制地方政府隱性債務(wù)增量

指導(dǎo)意見精神概括：省級(jí)政府對(duì)省域財(cái)政問題攬總權(quán)及負(fù)總責(zé)，自力更生，地方政府不得增加隱性債務(wù)。

6月13日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見 國(guó)辦發(fā)〔2022〕20號(hào)》發(fā)布，進(jìn)一步理順省以下政府間財(cái)政關(guān)系，建立健全權(quán)責(zé)配置更為合理、收入劃分更加規(guī)范、財(cái)力分布相對(duì)均衡、基層保障更加有力的省以下財(cái)政體制，促進(jìn)加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。

《意見》提出，基層“三保”壓力較大的地區(qū)以及區(qū)域間人均支出差距較大的地區(qū)，應(yīng)逐步提高省級(jí)收入分享比例，增強(qiáng)省級(jí)統(tǒng)籌調(diào)控能力；

適度強(qiáng)化教育、科技研發(fā)、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、糧食安全、跨市縣重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、重點(diǎn)區(qū)域（流域）生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理、國(guó)土空間規(guī)劃及用途管制、防范和督促化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面的省級(jí)財(cái)政事權(quán)。

將直接面向基層、由基層政府提供更為便捷有效的社會(huì)治安、市政交通、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)村公路、公共設(shè)施管理等基本公共服務(wù)確定為市縣級(jí)財(cái)政事權(quán)；

在財(cái)政收入劃分方面，《意見》提出，將稅基流動(dòng)性強(qiáng)、區(qū)域間分布不均、年度間收入波動(dòng)較大的稅收收入作為省級(jí)收入或由省級(jí)分享較高比例；將稅基較為穩(wěn)定、地域?qū)傩悦黠@的稅收收入作為市縣級(jí)收入或由市縣級(jí)分享較高比例。

對(duì)金融、電力、石油、鐵路、高速公路等領(lǐng)域稅費(fèi)收入，可作為省級(jí)收入，也可在相關(guān)市縣間合理分配。除按規(guī)定上繳財(cái)政的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益外，逐步減少直至取消按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分政府間收入的做法。

除國(guó)家另有規(guī)定外，逐步取消對(duì)各類區(qū)域的財(cái)政收入全留或增量返還政策，確需支持的通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付安排；

對(duì)于基層”三保”，《意見》要求，圍繞“兜底線、促均衡、保重點(diǎn)”目標(biāo)，調(diào)整省以下轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，優(yōu)化橫向、縱向財(cái)力格局，推動(dòng)財(cái)力下沉；堅(jiān)持縣級(jí)為主、市級(jí)幫扶、省級(jí)兜底、中央激勵(lì)，全面落實(shí)基層“三保”責(zé)任。

單獨(dú)設(shè)立財(cái)政管理機(jī)構(gòu)的開發(fā)區(qū)，參照實(shí)行獨(dú)立財(cái)政管理體制，預(yù)決算納入同級(jí)政府或設(shè)立該開發(fā)區(qū)地方政府的預(yù)決算并單獨(dú)列示；

對(duì)區(qū)位優(yōu)勢(shì)不明顯、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿τ邢蕖⒇?cái)政較為困難的縣，可納入省直管范圍或參照直管方式管理，加強(qiáng)省級(jí)對(duì)縣級(jí)的財(cái)力支持；

將財(cái)政收入難以覆蓋支出需要、財(cái)政管理能力薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入鄉(xiāng)財(cái)縣管范圍。

本次國(guó)辦發(fā)文推動(dòng)省以下財(cái)政體制改革，對(duì)于地方財(cái)政收入分配格局影響巨大。在土地財(cái)政滑坡、基層財(cái)政壓力加大的背景下，此次國(guó)辦發(fā)文對(duì)于地方財(cái)政收入有何影響？基層”三保”權(quán)責(zé)如何劃分？

此外，針對(duì)地方政府債務(wù)管理，《意見》明確，堅(jiān)持省級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)負(fù)總責(zé)，省以下各級(jí)黨委和政府按屬地原則和管理權(quán)限各負(fù)其責(zé)；落實(shí)省級(jí)政府責(zé)任，按屬地原則和管理權(quán)限壓實(shí)市縣主體責(zé)任，通過增收節(jié)支、變現(xiàn)資產(chǎn)等方式化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)降低市縣償債負(fù)擔(dān)，堅(jiān)決查處違法違規(guī)舉債行為。強(qiáng)化開發(fā)區(qū)管委會(huì)等政府派出機(jī)構(gòu)舉債融資約束，堅(jiān)決遏制地方政府隱性債務(wù)增量；

值得注意的是，上述文件未提及債務(wù)展期、債務(wù)重組，對(duì)于加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理方面，要求通過增收節(jié)支、變現(xiàn)資產(chǎn)等方式化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)降低市縣償債負(fù)擔(dān)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)堅(jiān)決查處違法違規(guī)舉債行為，對(duì)于地方政府平臺(tái)化債有何影響？

今年，受到地產(chǎn)市場(chǎng)低迷的影響，地方政府土地出讓金收入規(guī)模預(yù)計(jì)要比預(yù)算方案原定規(guī)模減少2萬億元。事實(shí)上，去年下半年以來，隨著地產(chǎn)企業(yè)違約增多，地產(chǎn)企業(yè)缺少拿地的能力與動(dòng)機(jī)。很多地方就已經(jīng)出現(xiàn)土地拍賣困難的現(xiàn)像。

地方政府則通過自己控制的融資平臺(tái)頂替市場(chǎng)化的地產(chǎn)企業(yè)，在一級(jí)市場(chǎng)拿地。這種情況下的土地出讓收入對(duì)于地方財(cái)政并難有實(shí)質(zhì)性的貢獻(xiàn)。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行，很多地方的財(cái)政一般預(yù)算收入也出現(xiàn)較大幅度的下滑。有很多地方一度傳出公務(wù)員工資福利調(diào)降的新聞。另一方面，應(yīng)對(duì)疫情需要資金投入，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需要興建基礎(chǔ)設(shè)施同樣需要資金投入。地方政府的財(cái)政壓力巨大。

在穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大盤的電視會(huì)議上，中央明確表示，中央對(duì)于地方政府的財(cái)政支持已經(jīng)在今年財(cái)政預(yù)算方案當(dāng)中體現(xiàn)，今年中央對(duì)于地方政府的轉(zhuǎn)移支付力度空前。后面各地的財(cái)政問題需要自己想盡辦法解決，難以從中央獲得額外的支持。國(guó)務(wù)院辦公廳今天的指導(dǎo)意見可以看作是中央給予地方以方式方法上的指導(dǎo)和精神上的支持。

指導(dǎo)意見共有15條具體內(nèi)容。合理劃分省以下各級(jí)財(cái)政事權(quán)。明晰界定省以下各級(jí)財(cái)政支出責(zé)任。參照稅種屬性劃分收入。明晰界定省以下各級(jí)財(cái)政支出責(zé)任。規(guī)范收入分享方式。適度增強(qiáng)省級(jí)調(diào)控能力。厘清各類轉(zhuǎn)移支付功能定位。優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。科學(xué)分配各類轉(zhuǎn)移支付資金。

建立財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。穩(wěn)步推進(jìn)收入劃分調(diào)整。加強(qiáng)各類轉(zhuǎn)移支付動(dòng)態(tài)管理。規(guī)范各類開發(fā)區(qū)財(cái)政管理體制。推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革。做實(shí)縣級(jí)“三保”保障機(jī)制。推動(dòng)鄉(xiāng)財(cái)縣管工作提質(zhì)增效。加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理。

整體而言，指導(dǎo)意見強(qiáng)化了省級(jí)政府相對(duì)省級(jí)以下政府在財(cái)政方面的話語權(quán)，體現(xiàn)出一種財(cái)權(quán)向上集中的政策趨勢(shì)。三十年前的分稅制改革基本上確定了當(dāng)前財(cái)政制度。分稅制相對(duì)之前財(cái)稅包干制，是一種財(cái)政集權(quán)。

自2000年以后，土地出讓收入規(guī)模變得可觀起來，加上從2008年以來，地方融資平臺(tái)興起，地方政府的財(cái)權(quán)得到擴(kuò)張，對(duì)于此前的央地財(cái)權(quán)分配格局形成了挑戰(zhàn)。近些年來，中央對(duì)于地方政府隱性債務(wù)的治理，可以視為是對(duì)地方財(cái)權(quán)擴(kuò)張的一種應(yīng)對(duì)。中央的指導(dǎo)文件對(duì)于省級(jí)政府的同樣體現(xiàn)出來財(cái)權(quán)上收的要求。同時(shí)，也體現(xiàn)出來省政府對(duì)于本省財(cái)政問題總負(fù)責(zé)的要求。

與分稅制改革不同，指導(dǎo)意見的大部分內(nèi)容對(duì)于省級(jí)政府并沒有提出明確的指令要求，省政府仍然掌握省級(jí)以下財(cái)政體制的主導(dǎo)權(quán)。

唯一有一條值得關(guān)注的是“加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理”，這條內(nèi)容與中央與治理地方政府隱性債務(wù)一脈相承，而且涉及的不止是省級(jí)以下財(cái)政，還有中央財(cái)政。看來，政府隱性債務(wù)問題這一紅線及地方政府遵守財(cái)政制度這一鐵律，無論什么情況下，都無法突破或變通。

這條內(nèi)容有一個(gè)具體的表述是“堅(jiān)持省級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)負(fù)總責(zé)，省以下各級(jí)黨委和政府按屬地原則和管理權(quán)限各負(fù)其責(zé)。強(qiáng)化開發(fā)區(qū)管委會(huì)等政府派出機(jī)構(gòu)舉債融資約束，堅(jiān)決遏制地方政府隱性債務(wù)增量” 這個(gè)表述也解決了之前市場(chǎng)關(guān)于“強(qiáng)省弱平臺(tái)”與“弱省強(qiáng)平臺(tái)”，誰優(yōu)誰劣的問題。

很顯然強(qiáng)省弱平臺(tái)要更優(yōu)。

因?yàn)槠脚_(tái)無論強(qiáng)弱，出了問題省級(jí)政府都要負(fù)責(zé)。

另外，指導(dǎo)意見當(dāng)中還有如下的內(nèi)容表述：對(duì)區(qū)位優(yōu)勢(shì)不明顯、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿τ邢蕖⒇?cái)政較為困難的縣，可納入省直管范圍或參照直管方式管理，加強(qiáng)省級(jí)對(duì)縣級(jí)的財(cái)力支持；將財(cái)政收入難以覆蓋支出需要、財(cái)政管理能力薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入鄉(xiāng)財(cái)縣管范圍。這個(gè)體現(xiàn)出來中央明確要求省政府對(duì)于本省財(cái)政負(fù)總責(zé)的精神。這個(gè)精神也與之前穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大盤電話電視會(huì)議的談話精神保持一致。

地方政府在中央與地方財(cái)權(quán)分配格局基本確定的情況下，地方又沒有印鈔權(quán)，在今后幾年，能夠通過什么辦法來解決財(cái)政收支不平的問題呢？曾經(jīng)融資平臺(tái)依靠自身突破財(cái)政紀(jì)律解決了這個(gè)問題。而在當(dāng)前，融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模巨大，已是強(qiáng)弩之末，在受到財(cái)政紀(jì)律的約束之下，難以有較大作為。如今，這簡(jiǎn)直是一個(gè)解決了就可獲諾貝爾獎(jiǎng)級(jí)別的難題了。

國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下

財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見

國(guó)辦發(fā)〔2022〕20號(hào)

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

省以下財(cái)政體制是政府間財(cái)政關(guān)系制度的組成部分，對(duì)于建立健全科學(xué)的財(cái)稅體制，優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安具有重要作用。黨的十八大以來，按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，根據(jù)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革安排，各地不斷完善省以下財(cái)政體制，充分發(fā)揮財(cái)政職能作用，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、保障和改善民生以及落實(shí)基層“三保”（保基本民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)）任務(wù)等方面取得積極成效。

同時(shí)，省以下財(cái)政體制還存在財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理、收入劃分不夠規(guī)范、有的轉(zhuǎn)移支付定位不清、一些地方“三保”壓力較大、基本公共服務(wù)均等化程度有待提升等問題。為更好發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用，健全省以下財(cái)政體制，增強(qiáng)基層公共服務(wù)保障能力，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，現(xiàn)提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。

以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆歷次全會(huì)精神，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，按照深化財(cái)稅體制改革和建立現(xiàn)代財(cái)政制度的總體要求，進(jìn)一步理順省以下政府間財(cái)政關(guān)系，建立健全權(quán)責(zé)配置更為合理、收入劃分更加規(guī)范、財(cái)力分布相對(duì)均衡、基層保障更加有力的省以下財(cái)政體制，促進(jìn)加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供堅(jiān)實(shí)保障。

（二）基本原則。

——堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面規(guī)范。堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，厘清政府與市場(chǎng)邊界，保持與行政管理體制相適應(yīng)，在中央和地方分稅制的原則框架內(nèi)，遵循完善政府間財(cái)政關(guān)系的基本原則，理順地方各級(jí)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任以及政府間收入劃分關(guān)系等，逐步形成規(guī)范的省以下財(cái)政體制。

——堅(jiān)持因地制宜、激勵(lì)相容。堅(jiān)持省負(fù)總責(zé)、分級(jí)負(fù)責(zé)，尊重地方的自主性和首創(chuàng)精神，鼓勵(lì)各地區(qū)因地制宜采取差異化措施，激勵(lì)與約束并重，充分調(diào)動(dòng)省以下各級(jí)政府積極性，以增量改革為主、適度調(diào)整存量結(jié)構(gòu)，優(yōu)化權(quán)責(zé)配置和財(cái)力格局，增強(qiáng)財(cái)政體制的適應(yīng)性和有效性。

——堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、守正創(chuàng)新。把握好改革的節(jié)奏與力度，平穩(wěn)有序推進(jìn)改革，保持財(cái)政體制連貫性和政策連續(xù)性。鼓勵(lì)解放思想、探索實(shí)踐，著力破解體制機(jī)制難題，創(chuàng)新管理模式，發(fā)揮財(cái)政體制在改革發(fā)展中的引導(dǎo)和保障作用。

二、清晰界定省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任

（三）合理劃分省以下各級(jí)財(cái)政事權(quán)。

結(jié)合本地區(qū)實(shí)際加快推進(jìn)省以下各級(jí)財(cái)政事權(quán)劃分改革，根據(jù)基本公共服務(wù)受益范圍、信息管理復(fù)雜程度等事權(quán)屬性，清晰界定省以下各級(jí)財(cái)政事權(quán)。適度強(qiáng)化教育、科技研發(fā)、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、糧食安全、跨市縣重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、重點(diǎn)區(qū)域（流域）生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理、國(guó)土空間規(guī)劃及用途管制、防范和督促化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面的省級(jí)財(cái)政事權(quán)。將直接面向基層、由基層政府提供更為便捷有效的社會(huì)治安、市政交通、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)村公路、公共設(shè)施管理等基本公共服務(wù)確定為市縣級(jí)財(cái)政事權(quán)。

（四）明晰界定省以下各級(jí)財(cái)政支出責(zé)任。

按照政府間財(cái)政事權(quán)劃分，合理確定省以下各級(jí)財(cái)政承擔(dān)的支出責(zé)任。省級(jí)財(cái)政事權(quán)由省級(jí)政府承擔(dān)支出責(zé)任，市縣級(jí)財(cái)政支出責(zé)任根據(jù)其履行的財(cái)政事權(quán)確定。共同財(cái)政事權(quán)要逐步明確劃分省、市、縣各級(jí)支出責(zé)任，按照減輕基層負(fù)擔(dān)、體現(xiàn)區(qū)域差別的原則，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)力狀況、支出成本等，差別化確定不同區(qū)域的市縣級(jí)財(cái)政支出責(zé)任。推動(dòng)建立共同財(cái)政事權(quán)保障標(biāo)準(zhǔn)，按比例分擔(dān)支出責(zé)任，研究逐步推進(jìn)同一市縣不同領(lǐng)域的財(cái)政支出責(zé)任分擔(dān)比例統(tǒng)一。上級(jí)財(cái)政事權(quán)確需委托下級(jí)履行的，要足額安排資金，不得以考核評(píng)比、下達(dá)任務(wù)、要求配套資金等任何形式，變相增加下級(jí)支出責(zé)任或向下級(jí)轉(zhuǎn)嫁支出責(zé)任。

三、理順省以下政府間收入關(guān)系

（五）參照稅種屬性劃分收入。

將稅基流動(dòng)性強(qiáng)、區(qū)域間分布不均、年度間收入波動(dòng)較大的稅收收入作為省級(jí)收入或由省級(jí)分享較高比例；將稅基較為穩(wěn)定、地域?qū)傩悦黠@的稅收收入作為市縣級(jí)收入或由市縣級(jí)分享較高比例。對(duì)金融、電力、石油、鐵路、高速公路等領(lǐng)域稅費(fèi)收入，可作為省級(jí)收入，也可在相關(guān)市縣間合理分配。除按規(guī)定上繳財(cái)政的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益外，逐步減少直至取消按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分政府間收入的做法。