小額貸款是一種小額度融資方式，通常可由銀行等金融機(jī)構(gòu)及其他非銀行金融機(jī)構(gòu)從事的對(duì)借款人進(jìn)行額度較小、期限較短的貸款活動(dòng)。小額貸款對(duì)弱勢(shì)群體的幫助作用，得到了較為普遍的認(rèn)可。自上世紀(jì)80年代以來，孟加拉國銀行家?尤努斯所創(chuàng)立的格萊珉銀行(Grameen Bank)、印度尼西亞農(nóng)村銀行等一些市場(chǎng)化運(yùn)作的小額信貸模式在亞洲以及南美等地廣泛推廣，不僅幫助許多農(nóng)村低收入和城鎮(zhèn)失業(yè)群體解決了創(chuàng)業(yè)和生活問題，也成為世界金融史上的一個(gè)里程碑。

小額貸款公司是指依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)成立的，以自由資金經(jīng)營貸款業(yè)務(wù)的企業(yè)法人。如2008年5月4日，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國人民銀行了《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(下稱《指導(dǎo)意見》)指出：小額貸款公司是由自然人、企業(yè)法人與其他社會(huì)組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，經(jīng)營小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司。

一、小額貸款公司在我國的發(fā)展現(xiàn)狀

我國自2005年底就已經(jīng)在晉、陜、川、貴、內(nèi)蒙古等5個(gè)省(區(qū))開始進(jìn)行民間小額貸款公司的試點(diǎn)工作，通過籌集社會(huì)資金，提供小額信貸服務(wù)，覆蓋了一批農(nóng)村需要貸款的中低收入群體和貧困戶。曾參與試點(diǎn)小額貸款項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)學(xué)家茅于軾認(rèn)為，小額貸款是一種扶貧方式，其貸款額度比較低，一般不超過5000元人民幣。

《指導(dǎo)意見》頒布后，各地先后了關(guān)于小額貸款公司的《管理辦法》、《實(shí)施意見》等，對(duì)小額貸款公司的設(shè)立、資本的結(jié)構(gòu)、監(jiān)管等方面進(jìn)行具體規(guī)范。截至2009年12月31日，全國小額貸款公司總數(shù)已達(dá)1334家。小額貸款公司快速發(fā)展的原因主要有：

(一)符合三農(nóng)及中小企業(yè)貸款的需求

商業(yè)銀行的貸款程序一般較為復(fù)雜，并需提供抵押物，使得資金缺乏的申請(qǐng)人無法滿足商業(yè)銀行的要求。而小額貸款公司發(fā)放貸款手續(xù)簡(jiǎn)便，申請(qǐng)人的償還能力并不以是否有抵押物來判斷，而是依靠借款人自身的創(chuàng)新能力、信譽(yù)及周圍人士的評(píng)價(jià)來決定。

(二)滿足了豐裕的民間資本的投資需求

我國存在大量民間資本。據(jù)估算，僅浙江省的民間資本就不少于1萬億元。適逢全球金融危機(jī)，我國傳統(tǒng)制造業(yè)出口受阻，民間資本急需尋找新的投資方向。通過設(shè)立小額貸款公司，使民間資本找到為弱勢(shì)群體提供幫助的途徑，又可使其走上正規(guī)運(yùn)作軌道，現(xiàn)行規(guī)定，允許小額貸款公司的利率在基準(zhǔn)利率4倍以下浮動(dòng)，較之農(nóng)村信用社貸款利率為基準(zhǔn)利率2.3倍的上限，有較大的盈利空間。

二、對(duì)小額貸款公司的法律監(jiān)管所存在的問題

《指導(dǎo)意見》雖對(duì)小額貸款公司的法律性質(zhì)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、監(jiān)管機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)規(guī)則等進(jìn)行了規(guī)定，為小額貸款公司的建立及發(fā)展創(chuàng)造了較好的制度環(huán)境，但在法律監(jiān)管方面仍存在一些問題。

(一)小額貸款公司的性質(zhì)界定不明確

《指導(dǎo)意見》第1條規(guī)定：小額貸款公司是由自然人、企業(yè)法人與其他社會(huì)組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，經(jīng)營小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司。擁有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，以全部財(cái)產(chǎn)對(duì)其債務(wù)承擔(dān)民事責(zé)任。

現(xiàn)行《公司法》未對(duì)涉及貸款業(yè)務(wù)的公司進(jìn)行規(guī)定，《貸款通則》則規(guī)定貸款人必須經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)經(jīng)營貸款業(yè)務(wù)，并持有中國人民銀行頒發(fā)的《金融機(jī)構(gòu)法人許可證》或《金融機(jī)構(gòu)營業(yè)許可證》。《指導(dǎo)意見》未能認(rèn)識(shí)到小額貸款公司從事業(yè)務(wù)的金融屬性，并與《商業(yè)銀行法》進(jìn)行銜接。這一機(jī)制使得申請(qǐng)金融許可證的監(jiān)管程序?qū)π袠I(yè)準(zhǔn)入失去應(yīng)有的限制，可使地方政府繞過金融業(yè)務(wù)許可程序，以行政命令方式創(chuàng)辦小額貸款公司，對(duì)當(dāng)?shù)亟鹑谫Y源的健康利用形成威脅。

(二)對(duì)小額貸款公司資金來源的嚴(yán)格管制

小額貸款公司是以自有資金進(jìn)行經(jīng)營，而從事貸款業(yè)務(wù)的銀行是經(jīng)營客戶的存款。《指導(dǎo)意見》規(guī)定，小額貸款公司的資金來源為股東繳納的資本金、捐贈(zèng)資金，以及來自不超過2個(gè)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的融入資金，并不得進(jìn)行任何形式的非法集資。因僅能以自有資金放貸，不能吸收存款，致使許多小額貸款公司營業(yè)不久即陷入了無錢可貸的尷尬局面。

雖然這一規(guī)定能夠控制小額貸款公司的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，但因資金緊張，轉(zhuǎn)而會(huì)提高其經(jīng)營成本。如允許吸收存款，又違反我國《商業(yè)銀行法》的規(guī)定。在此兩難境地下，政府不得不允許小額貸款公司增資擴(kuò)股。如浙江省允許符合條件的小額貸款公司提前半年按規(guī)定程序和額度增資擴(kuò)股，但這項(xiàng)規(guī)定的實(shí)施并不能從根本上緩解小額貸款公司的資金緊張問題。

(三)對(duì)小額貸款公司的法律監(jiān)管依據(jù)仍較為欠缺

《指導(dǎo)意見》授權(quán)各地省級(jí)政府主管部門擁有設(shè)立小額貸款公司的行政許可權(quán)。如《指導(dǎo)意見》第2條規(guī)定，申請(qǐng)?jiān)O(shè)立小額貸款公司，由省級(jí)政府主管部門批準(zhǔn)后，到當(dāng)?shù)毓ど绦姓芾聿块T辦理注冊(cè)登記手續(xù)。但依據(jù)我國《行政許可法》，對(duì)設(shè)立小額貸款公司試點(diǎn)審批的行政許可，目前仍無法律法規(guī)依據(jù)。依據(jù)《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，省級(jí)政府仍應(yīng)明確一個(gè)機(jī)關(guān)作為小額貸款公司的監(jiān)管主體等事宜，均無法律依據(jù)。

(四)未能完備對(duì)小額貸款公司監(jiān)管的核心規(guī)則

《指導(dǎo)意見》未能就小額貸款公司的市場(chǎng)準(zhǔn)入及退出機(jī)制作出完備的規(guī)范。如依據(jù)我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第19條的規(guī)定，經(jīng)營貨幣放貸業(yè)務(wù)仍需經(jīng)銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)，但《指導(dǎo)意見》中未對(duì)此進(jìn)行明確。在市場(chǎng)退出方面，仍存在較大風(fēng)險(xiǎn)。一是因發(fā)展較快，許多省份中每個(gè)縣都存在1家小額貸款公司，試點(diǎn)領(lǐng)域分散，不利于吸收、累積和推廣先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)：二是其經(jīng)營的業(yè)務(wù)涉及貸款這一金融業(yè)務(wù)，但難以獲得人民銀行信貸征信系統(tǒng)的服務(wù)，無法接人信用信息數(shù)據(jù)庫來了解客戶的貸款、信用等級(jí)等資料，增加了信貸風(fēng)險(xiǎn)。三是其客戶大多是農(nóng)戶、中小企業(yè)等，本身受制于自身的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較低。四是因小額貸款公司資金來源方式的限制，必然會(huì)存在大量的負(fù)債業(yè)務(wù)和對(duì)外擔(dān)保。總之，上述因素匯集起來，一旦出現(xiàn)經(jīng)營不善，不能償還到期債務(wù)，如果簡(jiǎn)單將小額貸款公司作為一般公司進(jìn)行解散或以破產(chǎn)程序處理，將會(huì)影響其債權(quán)人的利益和社會(huì)穩(wěn)定。因此，其退出機(jī)制應(yīng)考慮適用金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的特殊規(guī)定。

三、完善小額貸款公司法律監(jiān)管制度的構(gòu)建

(一)明確小額貸款公司的非銀行金融企業(yè)的定位

我國將金融機(jī)構(gòu)分為銀行金融機(jī)構(gòu)與非銀行金融機(jī)構(gòu)兩類。前者指?jìng)鹘y(tǒng)的商業(yè)銀行所從事的吸收存款、發(fā)放貸款的業(yè)務(wù)：后者是指除銀行以外的以貨幣性、信用性資產(chǎn)經(jīng)營為業(yè)務(wù)的金融資產(chǎn)管理公司、財(cái)務(wù)公司

等。《指導(dǎo)意見》未明確小額貸款公司是否為金融性企業(yè)。據(jù)此分類標(biāo)準(zhǔn)，小額貸款公司所經(jīng)營的貨幣放貸業(yè)務(wù)應(yīng)屬于傳統(tǒng)的商業(yè)銀行業(yè)務(wù)，但因其不能吸收存款，也不提供轉(zhuǎn)賬與結(jié)算功能，僅提供以營利為目的的信貸業(yè)務(wù)，應(yīng)屬非銀行金融機(jī)構(gòu)。

(二)明確銀監(jiān)會(huì)作為小額貸款公司的監(jiān)管主體

目前，我國對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管仍處于探索階段。筆者不贊同由地方政府試點(diǎn)辦公室監(jiān)管，因?yàn)榈胤秸圏c(diǎn)辦公室并不是行政主體，且各地對(duì)由哪些政府機(jī)構(gòu)參與并不一致，監(jiān)管易流于形式化。同時(shí)，由于多頭管理，不僅會(huì)出現(xiàn)對(duì)監(jiān)管職責(zé)的相互“扯皮”，也難以形成監(jiān)管的專業(yè)化與精細(xì)化。

如將小額貸款公司界定為非銀行金融企業(yè)，則可將其納入我國金融監(jiān)管體系，其設(shè)立、市場(chǎng)準(zhǔn)入、日常業(yè)務(wù)活動(dòng)及退出機(jī)制等也將由銀監(jiān)會(huì)進(jìn)行監(jiān)管。銀監(jiān)會(huì)可采取其他機(jī)構(gòu)所不擁有的監(jiān)管措施，如對(duì)被監(jiān)管對(duì)象的檢查、詢問、查閱、復(fù)制與封存等，強(qiáng)化監(jiān)管力度。

(三)規(guī)范小額貸款公司的經(jīng)營行為以控制風(fēng)險(xiǎn)

應(yīng)當(dāng)從主發(fā)起人人手進(jìn)行規(guī)范。在公司治理層面，防止出現(xiàn)一股獨(dú)大造成的不利影響。從運(yùn)營上，加強(qiáng)對(duì)資金來源的監(jiān)管，切實(shí)防止非法集資。貸款業(yè)務(wù)中，加強(qiáng)對(duì)客戶資信狀況的調(diào)查，涉及經(jīng)營不規(guī)范、欠缺還貸意識(shí)的小企業(yè)時(shí)，對(duì)貸款的審批和發(fā)放更應(yīng)建立審慎監(jiān)管的運(yùn)作機(jī)制。建立健全治理結(jié)構(gòu)，明確股東、董事、制度。為保護(hù)小股東能夠參加公司管理和其權(quán)益，可考慮在公司中建立獨(dú)立董事機(jī)制，維護(hù)非管理股東和小股東的權(quán)益。應(yīng)確保獨(dú)立董事與小額貸款公司及其主要股東間不存在影響其行使職責(zé)的關(guān)系。

(四)形成由銀監(jiān)會(huì)主導(dǎo)的小額貸款公司行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行自律監(jiān)管

行業(yè)協(xié)會(huì)作為一種政府與企業(yè)間的中介組織，可利用其自治權(quán)對(duì)本行業(yè)進(jìn)行有效的自律和行業(yè)利益的維護(hù)，包括制定行業(yè)規(guī)章、日常監(jiān)管，對(duì)違規(guī)行為處罰，行業(yè)爭(zhēng)端解決等。自治權(quán)是一種全新的權(quán)力安排，其本身就是社會(huì)進(jìn)化過程中分工細(xì)化的結(jié)果，可最大限度地保護(hù)行業(yè)企業(yè)的利益，以其自治性實(shí)現(xiàn)社會(huì)低成本運(yùn)作的保障。筆者認(rèn)為，針對(duì)其特殊性，可以考慮在政府的指導(dǎo)下，由小額貸款公司成立小額貸款行業(yè)協(xié)會(huì)，通過行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部的自律、培訓(xùn)、信息等服務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)管。

(五)將借款人通過一定的行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行組織，以消除經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)

小額貸款公司所服務(wù)的“三農(nóng)”領(lǐng)域，因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自身的不確定組中既有借款者，又有對(duì)借款者形成潛在壓力并擔(dān)保其按時(shí)還款的其他成員。結(jié)合我國農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)，加強(qiáng)小額貸款的有效利用和保障機(jī)制。發(fā)揮這些農(nóng)業(yè)及有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)的行業(yè)自律職能，使貸款者能參加其所從事的行業(yè)協(xié)會(huì)來延伸小額貸款的融資及扶助功能，以此確保資金安全，化解小額貸款的風(fēng)險(xiǎn)。

(六)將小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行的安排需注意的問題

小額貸款公司如不能吸收存款，其經(jīng)濟(jì)效用仍是有限的。據(jù)銀監(jiān)會(huì)頒布的《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》第4條第3項(xiàng)及第25條規(guī)定，小額貸款公司如要改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，須確定符合條件的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)擬作為主發(fā)起人，且其持股比例不得低于村鎮(zhèn)銀行股本總額的20％，這項(xiàng)規(guī)定將使小額貸款公司原股東出讓自己的控股權(quán)或股權(quán)。目前許多小額貸款公司的主發(fā)起人基本都是當(dāng)?shù)氐念I(lǐng)頭企業(yè)，改制為村鎮(zhèn)銀行時(shí)，主發(fā)起人就必須為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，使企業(yè)的控股權(quán)旁落。如何進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)原小額貸款公司控股企業(yè)股東自愿與政策激勵(lì)協(xié)調(diào)，就成為小額貸款公司改制村鎮(zhèn)銀行制度設(shè)計(jì)中不可忽視的問題。

四、結(jié)語

小額貸款公司所面臨的問題主要有：主體定位模糊、不能吸收存款導(dǎo)致資金短缺、不能納入正規(guī)金融體系、風(fēng)險(xiǎn)過高、轉(zhuǎn)型困難等，均使得小額貸款公司的處境較為嚴(yán)峻。而將小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行又會(huì)出現(xiàn)原股東控股權(quán)旁落的問題。在當(dāng)前格局下，對(duì)小額貸款公司的法律監(jiān)管就顯得尤其重要，需要妥善解決，以保證小額貸款公司這一非銀行金融機(jī)構(gòu)能在維持農(nóng)戶和中小企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、繁榮農(nóng)村金融中起到一定的作用。