非存款組織放貸條例亟需盡快出臺

小額貸款公司行業(yè)發(fā)展迅猛卻長期無法可依專家建議

一筆3萬元的貸款,就讓農(nóng)民養(yǎng)殖戶馮某度過了難關。發(fā)放這筆貸款的,是一家小額貸款公司。

按照原銀監(jiān)會的認定,小額貸款公司是由自然人、企業(yè)法人與其他社會組織投資設立,不吸收公眾存款,經(jīng)營小額貸款業(yè)務的有限責任公司或股份有限公司。

小額貸款公司自2008年開始試點。中國人民銀行數(shù)據(jù)顯示,截至2018年年末,全國共有小額貸款公司8133家,從業(yè)人數(shù)90839人,貸款余額9550億元。

中國小額貸款公司協(xié)會、中國人民大學中國普惠金融研究院近日完成的一份行業(yè)調研報告顯示,小額貸款公司在服務“三農(nóng)”、解決小微企業(yè)融資難問題等方面,彌補了金融服務的不足,但小額貸款公司行業(yè)立法工作明顯滯后,行業(yè)存在制度短板。

業(yè)內人士在接受《法制日報》記者采訪時建議,結合我國小額貸款公司試點以來的發(fā)展實際,亟需加快出臺非存款組織放貸條例,解決小額貸款公司行業(yè)“無法可依”的局面。

小額貸款公司試點多年

行業(yè)發(fā)展尚存制度短板

馮某是山西省晉中市的農(nóng)民,他獲得小額貸款的經(jīng)過,被寫入中國小額貸款公司協(xié)會主編的一份材料中。

中國小額貸款公司協(xié)會是經(jīng)銀保監(jiān)會批準成立,在民政部登記注冊的全國性、行業(yè)性、非營利性社會團體,業(yè)務主管部門也是銀保監(jiān)會。

馮某此前以務農(nóng)和外出打工為主要經(jīng)濟來源,生活雖然不算小康,但也能夠滿足日常開支。務農(nóng)之余,馮某想給自己找點事兒做,便把目標鎖定在養(yǎng)豬行業(yè),辦起了小型養(yǎng)豬場。

到了關鍵的育肥期,飼料行情發(fā)生變化,加上對小豬仔的飼料消耗預計偏低,馮某預備的豬飼料不夠,但卻沒有足夠的錢買飼料。

在馮某一籌莫展之時,同村的養(yǎng)殖戶告訴他,可以向小額貸款公司貸款,并向他推薦了當?shù)厥准矣芍袊嗣胥y行確定、全國首批小額貸款公司試點金融企業(yè)。

馮某趕到這家小額貸款公司后,將自己的情況告訴了公司信貸員。接著,公司信貸員考察了馮某的養(yǎng)豬場,根據(jù)實際情況為馮某制定了貸款方案,協(xié)助他準備好辦理小額貸款所需要的手續(xù)。次日,這家小額貸款公司工作人員聯(lián)系馮某及其擔保人到公司辦理貸款手續(xù),當即為他發(fā)放了3萬元貸款,解決了他的燃眉之急。

2008年5月,為有效配置金融資源,引導資金流向農(nóng)村和欠發(fā)達地區(qū),改善農(nóng)村地區(qū)金融服務,原銀監(jiān)會、中國人民銀行發(fā)布《關于小額貸款公司試點的指導意見》,啟動全國進行小額貸款公司試點。

在各地政府的支持下,全國小額貸款公司的機構數(shù)量和資金規(guī)模得到了快速增長。

中國人民銀行今年1月發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示,截至2018年年末,全國共有小額貸款公司8133家,從業(yè)人數(shù)90839人,貸款余額9550億元。

2018年4月開始,值《關于小額貸款公司試點的指導意見》發(fā)布10年之際,為摸清小額貸款公司行業(yè)的現(xiàn)狀,中國人民大學中國普惠金融研究院、中國小額貸款公司協(xié)會成立課題小組,專程赴杭州、貴陽、寧夏、南京、上海、深圳、武漢和重慶等地進行行業(yè)調研。

近日,中國小額貸款公司協(xié)會向《法制日報》記者提供的調研報告顯示,小額貸款公司堅持服務“三農(nóng)”和“中小微弱”群體,彌補了金融服務的不足；發(fā)揮了維持生計和穩(wěn)定就業(yè)的作用等。

中國小額貸款公司協(xié)會相關負責人對《法制日報》記者說,與小額貸款公司行業(yè)發(fā)展規(guī)模和其發(fā)揮作用不相稱的是,目前我國小額貸款、普惠金融領域的頂層設計不完善、立法工作和制度建設滯后,金融基礎設施薄弱,規(guī)范全國層面小額貸款公司行業(yè)的上位法非存款類放貸組織條例尚未出臺。

行業(yè)秩序不佳亟待規(guī)范

缺乏統(tǒng)一明確監(jiān)管規(guī)則

浙江省湖州市吳興區(qū)的朱某同樣在經(jīng)營中遇到了資金難題。

朱某在當?shù)亟?jīng)營茶葉種植及銷售已經(jīng)超過10年,茶園種植面積不斷擴大,銷售規(guī)模也越來越大。但隨之而來的問題是,由于茶葉回報周期長等因素,后續(xù)資金投入跟不上,資金出現(xiàn)較大的缺口。

朱某偶然在報紙上看到了有關當?shù)匾患倚☆~貸款公司的報道,這家小額貸款公司是浙江省政府金融辦批準成立的、浙江省首批試點小額貸款公司。

抱著試試看的心態(tài),朱某聯(lián)系上這家小額貸款公司的客戶經(jīng)理。這名客戶經(jīng)理得知朱某的資金需求后,立即與業(yè)務員一起前往茶園走訪調查,了解茶葉的銷售情況等。接著,他們又對朱某的同行進行走訪,了解朱某的信譽情況等。信貸員認為可以向朱某發(fā)放貸款,針對朱某缺少有效抵押資產(chǎn)且擔保人難找的情況下,最終由公司決定以茶葉應收款作為質押擔保向朱某發(fā)放貸款。朱某的困難迎刃而解。

朱某所在的農(nóng)林牧副漁業(yè)正是小額貸款公司行業(yè)服務的主要對象。

前述課題組對399家小額貸款公司的問卷調查顯示,其中有35%的公司將農(nóng)林牧副漁業(yè)作為首要服務對象；有60%的公司將零售批發(fā)業(yè)作為排列前三位的服務對象。就貸款用途來看,小額貸款公司78%的貸款用于小微企業(yè)和個體戶的生產(chǎn)經(jīng)營活動。

而從服務對象來說,小額貸款公司絕大多數(shù)的客戶屬于低收入人群和微型經(jīng)濟體。有49.85%的客戶貸款額度在1萬元以內；有48.17%的客戶貸款額在1萬元至5萬元之間。

此外,在課題組掌握的399家小額貸款公司的數(shù)據(jù)中,有55家屬于互聯(lián)網(wǎng)小額貸款公司,他們的客戶占總客戶數(shù)的98.9%,平均貸款額為2.1萬元。

值得注意的是,課題組成員、中國人民大學中國普惠金融研究院研究員顧雷還發(fā)現(xiàn),目前,小額貸款公司面臨制度和目標、業(yè)務操作、財務管理和外部環(huán)境等不確定因素的挑戰(zhàn),導致多種不同程度的風險存在。

例如,由于各自應對風險的能力不同,小額貸款公司的風險程度出現(xiàn)明顯的兩極分化,有一部分(52.6%)能夠在良好的風控條件下堅持服務；另一部分(15.3%)卻面臨非常嚴重的信貸風險,貸款不良率達到90%以上。

在顧雷看來,總的來說,小額貸款公司行業(yè)始終存在行業(yè)秩序不佳、社會形象不高的問題。造成這一局面的原因,除了小額貸款公司自身之外,缺乏統(tǒng)一、有效的監(jiān)管也是重要的外因。顧雷告訴《法制日報》記者,外因主要在行業(yè)頂層設計方面,“由于全國層面的小額貸款公司行業(yè)立法滯后,缺乏相對統(tǒng)一、明確的監(jiān)管規(guī)則和行業(yè)標準,地方政府及其授權的監(jiān)管機構缺乏監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管權限以及必要的監(jiān)管手段”。

相關法規(guī)制定提上日程

行業(yè)法律地位亟需明確

從全國層面來講,截至目前,專門用來規(guī)范和指導小額貸款公司行業(yè)發(fā)展的規(guī)范性文件,只有《關于小額貸款公司試點的指導意見》,行業(yè)內習慣稱其為“23號文”。

在中國小額貸款公司協(xié)會相關負責人看來,“23號文”由原銀監(jiān)會和中國人民銀行聯(lián)合制定并下發(fā),其能夠制定的最高層級規(guī)范性文件是部門規(guī)章,法律層級不足,部分內容已經(jīng)過時,不宜繼續(xù)作為一個試點時間超過10年、機構數(shù)量近萬家、貸款和資本規(guī)模上萬億元的行業(yè)“根本大法”。

根據(jù)立法法和國務院發(fā)布的《規(guī)章制定程序條例》,“23號文”尚達不到規(guī)章的層級。

2013年,國務院辦公廳下發(fā)《關于加強影子銀行監(jiān)管有關問題的通知》,要求原銀監(jiān)會會同中國人民銀行針對小額貸款公司盡快制定統(tǒng)一的監(jiān)管制度和經(jīng)營規(guī)則,并建立全國性的行業(yè)自律組織。

2014年,原銀監(jiān)會會同中國人民銀行起草了小額貸款公司管理辦法并征求相關部委意見,后因行政許可須由法律法規(guī)或者國務院決定設定問題、相關行政法規(guī)和部門規(guī)章出臺先后順序問題等,小額貸款公司管理辦法的出臺暫時擱置。

此后,全國多個省份據(jù)此陸續(xù)出臺規(guī)范本地區(qū)小額貸款公司行業(yè)的地方性法規(guī)、規(guī)章等。例如,2016年7月,《山東省地方金融條例》施行,這是我國首部涉及地方金融監(jiān)管的省級地方金融法規(guī),明確將小額貸款公司歸屬為“地方金融組織”。

值得注意的是,2015年8月,國務院法制辦就非存款類放貸組織條例(征求意見稿)公開向社會征求意見,其中明確將小額貸款公司納入非存款類放貸組織范圍,不僅肯定了它的合法地位,同時將其服務范圍擴大至中小微企業(yè)。

在國務院2018年立法工作計劃中,非存款類放貸組織條例由中國人民銀行起草。今年1月,中國人民銀行召開的金融法治工作會議提出,加快推動非存款類放貸組織條例等履職相關重點立法。

顧雷建議,為解決全國層面小額貸款公司行業(yè)“無法可依”的局面,應加快推進相關立法工作,即出臺非存款類放貸組織條例,“國家應將小額貸款公司的服務納入普惠金融服務體系中,特別是要確認小額貸款公司‘非存款類金融機構’的屬性和法律地位”。

前述“調研報告”建議,現(xiàn)在亟需統(tǒng)一、明確的監(jiān)管規(guī)則,同時有必要對地方監(jiān)管部門執(zhí)行中央監(jiān)管政策的情況進行監(jiān)督。建議進行全國性備案,建立健全全國監(jiān)測網(wǎng),按照小額貸款公司的登記地進行監(jiān)管,以掌握小額貸款風險動向等。□ 本報記者 陳磊