小額貸款公司行業(yè)發(fā)展迅猛卻長(zhǎng)期無法可依專家建議

□本報(bào)記者陳磊

一筆3萬元的貸款,就讓農(nóng)民養(yǎng)殖戶馮某度過了難關(guān)。發(fā)放這筆貸款的,是一家小額貸款公司。

按照原銀監(jiān)會(huì)的認(rèn)定,小額貸款公司是由自然人、企業(yè)法人與其他社會(huì)組織投資設(shè)立,不吸收公眾存款,經(jīng)營(yíng)小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司。

小額貸款公司自2008年開始試點(diǎn)。中國(guó)人民銀行數(shù)據(jù)顯示,截至2018年年末,全國(guó)共有小額貸款公司8133家,從業(yè)人數(shù)90839人,貸款余額9550億元。

中國(guó)小額貸款公司協(xié)會(huì)、中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)普惠金融研究院近日完成的一份行業(yè)調(diào)研報(bào)告顯示,小額貸款公司在服務(wù)“三農(nóng)”、解決小微企業(yè)融資難問題等方面,彌補(bǔ)了金融服務(wù)的不足,但小額貸款公司行業(yè)立法工作明顯滯后,行業(yè)存在制度短板。

業(yè)內(nèi)人士在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)建議,結(jié)合我國(guó)小額貸款公司試點(diǎn)以來的發(fā)展實(shí)際,亟需加快出臺(tái)非存款組織放貸條例,解決小額貸款公司行業(yè)“無法可依”的局面。

小額貸款公司試點(diǎn)多年

行業(yè)發(fā)展尚存制度短板

馮某是山西省晉中市的農(nóng)民,他獲得小額貸款的經(jīng)過,被寫入中國(guó)小額貸款公司協(xié)會(huì)主編的一份材料中。

中國(guó)小額貸款公司協(xié)會(huì)是經(jīng)銀保監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)成立,在民政部登記注冊(cè)的全國(guó)性、行業(yè)性、非營(yíng)利性社會(huì)團(tuán)體,業(yè)務(wù)主管部門也是銀保監(jiān)會(huì)。

馮某此前以務(wù)農(nóng)和外出打工為主要經(jīng)濟(jì)來源,生活雖然不算小康,但也能夠滿足日常開支。務(wù)農(nóng)之余,馮某想給自己找點(diǎn)事兒做,便把目標(biāo)鎖定在養(yǎng)豬行業(yè),辦起了小型養(yǎng)豬場(chǎng)。

到了關(guān)鍵的育肥期,飼料行情發(fā)生變化,加上對(duì)小豬仔的飼料消耗預(yù)計(jì)偏低,馮某預(yù)備的豬飼料不夠,但卻沒有足夠的錢買飼料。

在馮某一籌莫展之時(shí),同村的養(yǎng)殖戶告訴他,可以向小額貸款公司貸款,并向他推薦了當(dāng)?shù)厥准矣芍袊?guó)人民銀行確定、全國(guó)首批小額貸款公司試點(diǎn)金融企業(yè)。

馮某趕到這家小額貸款公司后,將自己的情況告訴了公司信貸員。接著,公司信貸員考察了馮某的養(yǎng)豬場(chǎng),根據(jù)實(shí)際情況為馮某制定了貸款方案,協(xié)助他準(zhǔn)備好辦理小額貸款所需要的手續(xù)。次日,這家小額貸款公司工作人員聯(lián)系馮某及其擔(dān)保人到公司辦理貸款手續(xù),當(dāng)即為他發(fā)放了3萬元貸款,解決了他的燃眉之急。

2008年5月,為有效配置金融資源,引導(dǎo)資金流向農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū),改善農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù),原銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)人民銀行發(fā)布《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》,啟動(dòng)全國(guó)進(jìn)行小額貸款公司試點(diǎn)。

在各地政府的支持下,全國(guó)小額貸款公司的機(jī)構(gòu)數(shù)量和資金規(guī)模得到了快速增長(zhǎng)。

中國(guó)人民銀行今年1月發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示,截至2018年年末,全國(guó)共有小額貸款公司8133家,從業(yè)人數(shù)90839人,貸款余額9550億元。

2018年4月開始,值《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》發(fā)布10年之際,為摸清小額貸款公司行業(yè)的現(xiàn)狀,中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)普惠金融研究院、中國(guó)小額貸款公司協(xié)會(huì)成立課題小組,專程赴杭州、貴陽、寧夏、南京、上海、深圳、武漢和重慶等地進(jìn)行行業(yè)調(diào)研。

近日,中國(guó)小額貸款公司協(xié)會(huì)向《法制日?qǐng)?bào)》記者提供的調(diào)研報(bào)告顯示,小額貸款公司堅(jiān)持服務(wù)“三農(nóng)”和“中小微弱”群體,彌補(bǔ)了金融服務(wù)的不足;發(fā)揮了維持生計(jì)和穩(wěn)定就業(yè)的作用等。

中國(guó)小額貸款公司協(xié)會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)《法制日?qǐng)?bào)》記者說,與小額貸款公司行業(yè)發(fā)展規(guī)模和其發(fā)揮作用不相稱的是,目前我國(guó)小額貸款、普惠金融領(lǐng)域的頂層設(shè)計(jì)不完善、立法工作和制度建設(shè)滯后,金融基礎(chǔ)設(shè)施薄弱,規(guī)范全國(guó)層面小額貸款公司行業(yè)的上位法非存款類放貸組織條例尚未出臺(tái)。

行業(yè)秩序不佳亟待規(guī)范

缺乏統(tǒng)一明確監(jiān)管規(guī)則

浙江省湖州市吳興區(qū)的朱某同樣在經(jīng)營(yíng)中遇到了資金難題。

朱某在當(dāng)?shù)亟?jīng)營(yíng)茶葉種植及銷售已經(jīng)超過10年,茶園種植面積不斷擴(kuò)大,銷售規(guī)模也越來越大。但隨之而來的問題是,由于茶葉回報(bào)周期長(zhǎng)等因素,后續(xù)資金投入跟不上,資金出現(xiàn)較大的缺口。

朱某偶然在報(bào)紙上看到了有關(guān)當(dāng)?shù)匾患倚☆~貸款公司的報(bào)道,這家小額貸款公司是浙江省政府金融辦批準(zhǔn)成立的、浙江省首批試點(diǎn)小額貸款公司。

抱著試試看的心態(tài),朱某聯(lián)系上這家小額貸款公司的客戶經(jīng)理。這名客戶經(jīng)理得知朱某的資金需求后,立即與業(yè)務(wù)員一起前往茶園走訪調(diào)查,了解茶葉的銷售情況等。接著,他們又對(duì)朱某的同行進(jìn)行走訪,了解朱某的信譽(yù)情況等。信貸員認(rèn)為可以向朱某發(fā)放貸款,針對(duì)朱某缺少有效抵押資產(chǎn)且擔(dān)保人難找的情況下,最終由公司決定以茶葉應(yīng)收款作為質(zhì)押擔(dān)保向朱某發(fā)放貸款。朱某的困難迎刃而解。

朱某所在的農(nóng)林牧副漁業(yè)正是小額貸款公司行業(yè)服務(wù)的主要對(duì)象。

前述課題組對(duì)399家小額貸款公司的問卷調(diào)查顯示,其中有35%的公司將農(nóng)林牧副漁業(yè)作為首要服務(wù)對(duì)象;有60%的公司將零售批發(fā)業(yè)作為排列前三位的服務(wù)對(duì)象。就貸款用途來看,小額貸款公司78%的貸款用于小微企業(yè)和個(gè)體戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

而從服務(wù)對(duì)象來說,小額貸款公司絕大多數(shù)的客戶屬于低收入人群和微型經(jīng)濟(jì)體。有49.85%的客戶貸款額度在1萬元以內(nèi);有48.17%的客戶貸款額在1萬元至5萬元之間。

此外,在課題組掌握的399家小額貸款公司的數(shù)據(jù)中,有55家屬于互聯(lián)網(wǎng)小額貸款公司,他們的客戶占總客戶數(shù)的98.9%,平均貸款額為2.1萬元。

值得注意的是,課題組成員、中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)普惠金融研究院研究員顧雷還發(fā)現(xiàn),目前,小額貸款公司面臨制度和目標(biāo)、業(yè)務(wù)操作、財(cái)務(wù)管理和外部環(huán)境等不確定因素的挑戰(zhàn),導(dǎo)致多種不同程度的風(fēng)險(xiǎn)存在。

例如,由于各自應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力不同,小額貸款公司的風(fēng)險(xiǎn)程度出現(xiàn)明顯的兩極分化,有一部分(52.6%)能夠在良好的風(fēng)控條件下堅(jiān)持服務(wù);另一部分(15.3%)卻面臨非常嚴(yán)重的信貸風(fēng)險(xiǎn),貸款不良率達(dá)到90%以上。

在顧雷看來,總的來說,小額貸款公司行業(yè)始終存在行業(yè)秩序不佳、社會(huì)形象不高的問題。造成這一局面的原因,除了小額貸款公司自身之外,缺乏統(tǒng)一、有效的監(jiān)管也是重要的外因。顧雷告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,外因主要在行業(yè)頂層設(shè)計(jì)方面,“由于全國(guó)層面的小額貸款公司行業(yè)立法滯后,缺乏相對(duì)統(tǒng)一、明確的監(jiān)管規(guī)則和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),地方政府及其授權(quán)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管權(quán)限以及必要的監(jiān)管手段”。

相關(guān)法規(guī)制定提上日程

行業(yè)法律地位亟需明確

從全國(guó)層面來講,截至目前,專門用來規(guī)范和指導(dǎo)小額貸款公司行業(yè)發(fā)展的規(guī)范性文件,只有《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》,行業(yè)內(nèi)習(xí)慣稱其為“23號(hào)文”。

在中國(guó)小額貸款公司協(xié)會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人看來,“23號(hào)文”由原銀監(jiān)會(huì)和中國(guó)人民銀行聯(lián)合制定并下發(fā),其能夠制定的最高層級(jí)規(guī)范性文件是部門規(guī)章,法律層級(jí)不足,部分內(nèi)容已經(jīng)過時(shí),不宜繼續(xù)作為一個(gè)試點(diǎn)時(shí)間超過10年、機(jī)構(gòu)數(shù)量近萬家、貸款和資本規(guī)模上萬億元的行業(yè)“根本大法”。

根據(jù)立法法和國(guó)務(wù)院發(fā)布的《規(guī)章制定程序條例》,“23號(hào)文”尚達(dá)不到規(guī)章的層級(jí)。

2013年,國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)影子銀行監(jiān)管有關(guān)問題的通知》,要求原銀監(jiān)會(huì)會(huì)同中國(guó)人民銀行針對(duì)小額貸款公司盡快制定統(tǒng)一的監(jiān)管制度和經(jīng)營(yíng)規(guī)則,并建立全國(guó)性的行業(yè)自律組織。

2014年,原銀監(jiān)會(huì)會(huì)同中國(guó)人民銀行起草了小額貸款公司管理辦法并征求相關(guān)部委意見,后因行政許可須由法律法規(guī)或者國(guó)務(wù)院決定設(shè)定問題、相關(guān)行政法規(guī)和部門規(guī)章出臺(tái)先后順序問題等,小額貸款公司管理辦法的出臺(tái)暫時(shí)擱置。

此后,全國(guó)多個(gè)省份據(jù)此陸續(xù)出臺(tái)規(guī)范本地區(qū)小額貸款公司行業(yè)的地方性法規(guī)、規(guī)章等。例如,2016年7月,《山東省地方金融條例》施行,這是我國(guó)首部涉及地方金融監(jiān)管的省級(jí)地方金融法規(guī),明確將小額貸款公司歸屬為“地方金融組織”。

值得注意的是,2015年8月,國(guó)務(wù)院法制辦就非存款類放貸組織條例(征求意見稿)公開向社會(huì)征求意見,其中明確將小額貸款公司納入非存款類放貸組織范圍,不僅肯定了它的合法地位,同時(shí)將其服務(wù)范圍擴(kuò)大至中小微企業(yè)。

在國(guó)務(wù)院2018年立法工作計(jì)劃中,非存款類放貸組織條例由中國(guó)人民銀行起草。今年1月,中國(guó)人民銀行召開的金融法治工作會(huì)議提出,加快推動(dòng)非存款類放貸組織條例等履職相關(guān)重點(diǎn)立法。

顧雷建議,為解決全國(guó)層面小額貸款公司行業(yè)“無法可依”的局面,應(yīng)加快推進(jìn)相關(guān)立法工作,即出臺(tái)非存款類放貸組織條例,“國(guó)家應(yīng)將小額貸款公司的服務(wù)納入普惠金融服務(wù)體系中,特別是要確認(rèn)小額貸款公司‘非存款類金融機(jī)構(gòu)’的屬性和法律地位”。

前述“調(diào)研報(bào)告”建議,現(xiàn)在亟需統(tǒng)一、明確的監(jiān)管規(guī)則,同時(shí)有必要對(duì)地方監(jiān)管部門執(zhí)行中央監(jiān)管政策的情況進(jìn)行監(jiān)督。建議進(jìn)行全國(guó)性備案,建立健全全國(guó)監(jiān)測(cè)網(wǎng),按照小額貸款公司的登記地進(jìn)行監(jiān)管,以掌握小額貸款風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)向等。