新時代城投向佳木斯市政府申請貸款需要的土地文件。

6月30日，佳木斯市柳樹島上種著農作物。此前，這個島上的耕地、林地被作為國有土地抵押融資10億元。

6月27日，黑龍江佳木斯市政府辦公樓門前，安保人員正在接受培訓。2012年，國家審計署查出，佳木斯市政府綜合辦公樓屬于違規建造的樓堂館所。

佳木斯城建灰色樣本：城投公司以“假地”融資數十億元

市長兼任城投公司董事長；規劃、國土聯手制造“虛假”國有土地證，交由城投公司融資貸款

■ 核心提示

近日，佳木斯市原國土局長宋學英在獄中寫下3萬多字《自述》，反思從2002年到2012年擔任國土局長的處境和抉擇。

宋提到，他曾在市領導的指示下，為佳木斯市最大的國企——新時代城投公司違規發放國有土地使用證，讓其融資騙貸數十億元。

記者調查發現，該城投公司由市長兼任董事長。規劃、國土等部門聯合造假，為城投貸款提供“假土地證”。

這種現象并非孤例，也為如今高發的地方債敲響警鐘。

臺海網(微博)7月4日訊 據新京報報道，佳木斯市最大江心島——柳樹島，聚集著三個村落，1000多戶村民。“絕大部分都是耕地。”6月29日，一位拉著馬車的村民說，在11平方公里的島上，除了農家樂和娛樂公園外，到處種著樹木和莊稼。全島只有0.7平方公里是合法的國有土地。但是，佳木斯市最大的國企——新時代城市基礎設施建設投資(集團)有限公司(簡稱“新時代城投”)，擁有該島11平方公里的國有土地使用權證，并已將其抵押融資了10億元。

“那個證是假的。”宋學英說。這名佳木斯市原國土資源局局長，因受賄罪今年4月被判刑入獄14年。

他告訴記者。佳木斯市城投公司違規舉債背后，是一個城市高速發展的灰色樣本。

造假抵押柳樹島

“改造居民區、建工廠、修公園等項目，資金籌集方式通過辦理假土地證、再拿去抵押貸款。”柳樹島地塊就是其中一例

佳木斯，“東方第一城”，是中國最早迎接太陽升起的地方。這是個嶄新的城市，主要街道“八橫九縱”，500多棟樓和主干路完成了美化、亮化。

“這背后問題很多。如改造居民區、建工廠、修公園等項目，資金籌集方式，都是用假的城市規劃、辦理假土地證、再拿去抵押貸款。”宋學英說，2011年，國土部、國家審計署對佳木斯用地情況進行調查，從銀行貸款開始倒查，查出多個假地貸款的項目。

柳樹島地塊就是其中一例。

2011年，國家土地督察沈陽局對佳木斯市督察時發現，2009年佳木斯市政府為融資需要，將違規劃撥給“新時代城投”的柳樹島用途由綠化用地調整為建設用地，劃撥土地使用權面積調整為1143.07公頃。并按商業、旅游、娛樂用途虛擬規劃條件進行作價評估34億元，以此為抵押發行企業債券10億元。

經過督察人員現場踏勘，柳樹島現狀為旱地、林地、內陸灘涂、風景名勝及特殊用地和村莊組成。真正可以用來抵押的國有建設土地僅有70公頃。

宋學英說，當時為柳樹島作抵押貸款，按照時任佳木斯市長孫喆的批示，佳木斯國土局的任務就是辦理虛假的國有土地使用證，以及虛假的土地評估。

如果按照正規程序，辦理國有土地使用證，需經過集體土地轉讓手續，并按照規劃、土地用途進行價格評估，繳納土地出讓金后才能辦理，而柳樹島上述程序均未進行。

宋學英說，規劃局也出具了虛假的規劃許可證，他們按照規劃局“虛擬”的地塊面積、方位，國土局直接蓋章，出具了“虛假”的土地使用證和他項權利證。

記者致電市規劃局，該局一曾負責過規劃審批的處級負責人表示，規劃局曾參加過國土局商討土地融資的會議，但他記得沒有給柳樹島審批過規劃，他也不清楚為何柳樹島能作為國有土地拿去抵押貸款。

6月23日，在哈爾濱監獄服刑的宋學英告訴記者，為這些“假地”辦理假證，都經過時任佳木斯市主要領導批示同意。“否則我有多少腦袋也不敢辦。”

市長兼職城投公司

事實上，在職官員在企業兼職屬于違規行為。歷年來，國家相關部門曾多次禁止官員在城投公司兼職

6月27日，記者找到“新時代城投”，它在佳木斯財政局十八層高的辦公大樓里，與財政局同樓辦公。

當日，獲知新京報的采訪意圖后，新時代城投辦公人員表示，他需向一周姓局長匯報。

據內部人士透露，新時代城投與佳木斯財政局合署辦公，除了高管交叉任職外，辦公人員也有交叉。

“新時代城投”成立于1999年。與國內其他地方的國資城投公司類似，作為佳木斯市政府經營城市的主體，為其提供資金上的“借、用、管、還”一條龍服務。

2004年，佳木斯市政府又成立佳木斯市城市基礎設施投融資發展中心(簡稱“佳木斯城投中心”)，代表市政府控股“新時代城投”。城投中心董事長由佳木斯原市長孫喆兼任，直到2013年孫喆調任齊齊哈爾市長為止。

政府官員兼任城投公司董事長的現象在國內并不鮮見，但由市長兼任城投公司董事長的情況卻很少。

據內部人士稱，原主管國土城建的佳木斯副市長張書濱退居二線時，希望到新時代任職，但未獲批準。

事實上，在職官員在企業兼職屬于違規行為。歷年來，國家相關部門曾多次禁止官員在城投公司兼職。

2004年，中紀委、中組部聯合發布《關于對黨政領導干部在企業兼職進行清理的通知》規定，黨政領導干部不得在企業兼職。

同時，《公務員法》與《行政機關公務員處分條例》等法規對黨政領導干部企業兼職現象也有著明確規定，給予記過、降級或撤職處分；情節嚴重的，給予開除處分。

另外，2009年，佳木斯市政府又成立另一家城投性質的公司——佳木斯佳和投資有限公司(簡稱“佳和投資”)。佳木斯高新區管委會副主任孫濤任公司執行董事兼總經理。

2012年，國家審計署發現，“佳和投資”也存在用假的土地證貸款的現象。

國家審計署報告稱，2010年11月22日，佳木斯市政府為融資需要，違規為4宗集體土地發放國有土地使用證，總面積178萬平方米，設定住宅、商服用途，虛假出讓給佳木斯佳和投資，獲取貸款4.5億元。

城投公司所向披靡

佳木斯市一離任官員表示，在土地出讓市場上，位置好的土地由城投公司先挑，這對市場競爭帶來很大破壞

和其他城投公司相比，“新時代城投”的職能異常強大，除了時任市長兼公司董事長，佳木斯于2009年又賦予公司，具有土地儲備經營主體、棚戶區改造及安居工程建設主體職能。

然而，城投公司實施土地收儲屬于違規。根據國家《土地儲備管理辦法》，土地收儲應由隸屬于國土資源管理部門的事業單位承擔。

佳木斯市一離任官員表示，在土地出讓市場上，位置好的土地由城投公司先挑，這對市場競爭帶來很大破壞。

“新時代城投”具備這些職能后，在房地產開發和土地市場中“所向披靡”。

佳木斯國土局內部人士稱，在佳木斯市西出口，沿江路南，多數土地由“新時代城投”先占后開發，并可直接出讓。佳木斯有的改造工程，屬于尚未規劃就已開工。

“新時代城投”在佳木斯西林路與紅旗路交叉口西側開發的小區，將百年老街西林路西延路堵死。市國土局內部人士說，這樣做破壞城市規劃。

7月3日，“新時代城投”辦公室一工作人員表示，他們拿去貸款的土地都是市城府批的地，“怎么可能是假的。”

“只是當土地出讓需要履行手續，或貸款需要土地證時，他們才和規劃局、國土局打招呼。”上述人士說。

這個說法在新時代城投公司的內部文件中得以證實。

2011年4月5日，“新時代城投”呈給佳木斯市政府一份請示報告稱：棚戶區改造工程項目內江南村東區、收獲機械廠、博康二院西等騰空地塊已與上海祿豐投資咨詢公司簽訂出讓協議。現急需規劃、土地部門辦理土地出讓手續，以解決目前的應急還貸問題；請規劃部門盡量放寬規劃條件，以保障土地出讓工作順利完成。

業內人士稱，國有土地出讓，若按正常程序，應由規劃局先辦理規劃許可證，劃定土地性質(工業、商業或居住)、土地勘測定界，而后估價，進行招拍掛，中標單位繳納土地出讓金后才能完成出讓。

從這份報告可以看出，“新時代城投”尚未經規劃、國土部門同意，就已簽訂土地出讓協議。

60億資金之渴

在有限的農用地轉國有土地指標下，佳木斯市并沒有太多的土地用來貸款；但2010年佳木斯辦省運會需60億

佳木斯在2010年出現了城建資金的異常渴望。那年，為舉辦黑龍江省第十二屆省運會，佳木斯市啟動城建百日會戰。

340多個項目要推進，施工面積達300多萬平方米；要新建、維修和拓寬改造的31條道路及21座橋梁同時開工；17條主要街路和“五園一帶”綠化工程全部啟動；500多棟樓房的美化同步跟進；156萬平方米棚戶區改造工程全力推進。

其中，路橋、園林綠化、城市亮化及體育場館續建等工程必須在百日內完成。

據宋學英介紹，當年“新時代城投”拿柳樹島抵押融資的10億元，主要用于省運會體育館的修建。

據內部人士介紹，2010年之前，新時代城投可以利用地方財政擔保在銀行貸款。

而在2010年6月，國務院下發19號文《加強地方政府融資平臺公司管理辦法的通知》，禁止地方政府用財政收入給融資平臺擔保貸款。

通知規定，融資平臺若要貸款融資，需要提供符合抵質押條件的項目資產或項目預期收益等權利作為貸款擔保。

于是，為了貸款需要，城投公司需要提供有效的質抵押物，而在有限的農用地轉國有土地指標下，佳木斯市并沒有太多的土地用來貸款。

佳木斯市原國土局長宋學英說，壓力之下，佳木斯市開始頻繁使用“假地騙貸”。

“拆東墻補西墻”

大規模舉債同時伴隨著巨大的還貸壓力。為此佳木斯市政府決定用一些不屬于城投公司的土地抵押還貸

大規模舉債同時伴隨著巨大的還貸壓力。宋學英說，新時代城投、佳和公司除了依靠自身經營的土地、房地產開發收益還貸外，還需要佳木斯市政府設定新的抵押物，“拆東墻補西墻，暫付利息繼續，以貸養貸。”

比如，2011年3月，“新時代城投”為了償還此前的貸款，將一塊原不屬于自己的73公頃土地，落到其名下用于抵押還貸。隨后，“新時代城投”又將一片尚未獲批的棚戶區改造項目用地拿到銀行去抵押。

“新時代城投”給佳木斯市政府的請示報告，證實了宋的說法。

該報告稱“三、四期棚戶區改造擬貸款17.1億元，由于國家金融政策調整，該項貸款無法繼續利用地方財政擔保，需要佳木斯市提供總價超過24.5億元的抵押擔保手續。需要國土、規劃等部門盡快提供三、四期棚戶區改造工程地塊的土地使用證、規劃文件及地價評估報告等貸款資料。

“還貸急再貸更急。擬予大力支持，各相關部門應全力速辦為宜。”對此報告，佳木斯市原副市長孫博前做出批示。佳木斯市原市長孫喆則批示：“同意博前意見”。原市委書記林秀山圈閱。

“國土局出了文件，向政府說明，三、四期棚戶區的土地，沒有用地計劃，沒經過省廳審批，另外地面上還有其他項目在施工，若答應新時代城投的請求勢必違法。”據宋學英回憶，這個報告呈送市政府后，主要領導仍電話指示他為新時代城投辦理。

宋學英還記得，新時代城投有一筆3億元的農行貸款被查出使用農用地抵押貸款，要求新時代城投變更抵押物。最終市政府又另找一片正在使用中的國有土地變更抵押。

2011年，在佳木斯一次緊急還貸專題討論會上，宋學英被公布的貸款總額驚呆了。他說，那次公布出來數十億元貸款總額，“我心里一算，等于佳木斯這幾年啥也沒搞，都是貸款做的。佳木斯去掉貸款就是一個空殼城市。”

償債是繼任者的事？

有關專家指出，城投債之所以造成危機，存在領導干部考核體制的原因。現任地方政府領導人多希望手上可用的資金越多越好，至于還債則是繼任者的事

假地貸款并非佳木斯市獨創。

2012年，國家審計署查出，2009年到2011年，齊齊哈爾市政府指示當地國土資源局將不是發放國有土地使用證范圍的公用設施用地、灘涂用地，辦證給了黑龍江鶴城建設投資發展有限公司，用于抵押融資共獲取貸款11.18億元，用于發行債券共獲取資金12億元。

對于佳木斯市和齊齊哈爾假地貸款融資的問題，國家審計署建議，追究有關人員責任。

此后佳木斯制定《土地抵押問題整改工作方案》，收回“虛假”的土地使用證；對相關貸款項目的抵押物進行變更，并制定還款計劃分期還款；另外，對相關地塊爭取辦理征用及轉用手續，將土地轉為符合規劃的合法建設用地。

2013年，佳木斯市原市長孫喆調任齊齊哈爾市任市長。

宋學英認為時任的有關領導也應承擔責任。

6月26日，記者向孫喆秘書用電話和短信表達采訪意圖，但一直未有回音。

“佳木斯市用地沒有幾宗是規范的，只是手續全與不全之分。”宋學英說，他當國土局長十年，幾乎天天都在給政府用地補手續。

宋學英認為，盡管國土系統已垂直管理，干部垂直任命；但是黨務、財權、業務都由當地黨委政府掌握，國土局長處在“腦袋在上，身子在下”的尷尬處境。

如今，宋學英認為，規則不應隨意改變，否則容易滋生貪腐。

2011年原規劃局長葛鳳嶺被抓，系因修改已出讓土地規劃，涉嫌受賄。此案也牽涉到佳木斯原市委書記林秀山。去年7月，已調任黑龍江省委組織部副部長的林秀山被中紀委帶走調查，至今由河北省檢方羈押。

隨后林秀山案牽出佳木斯原副市長張書濱。今年年初，黑龍江省紀委宣布對張書濱“雙開”，移送司法機關。原城建局長劉國橋以受賄罪被起訴。

宋學英也因收受多名房地產老板和單位下屬的賄賂而被起訴。

如今，“新時代城投”在忙于維系城投資金運轉，2012年、2014年，公司又發行2次公司債券，分別融資貸款10億元和13億元。

有關專家指出，城投債之所以造成危機，也存在領導干部考核體制的原因。城投債即使違約，也是若干年之后的事，現任地方政府領導人多希望手上可用的資金越多越好，誰借貸越多，政績就越突出，至于還債則是繼任者的事。

今年5月20日，國務院批轉發改委《關于2014年深化經濟體制改革重點任務意見》明確：建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能。

這意味著，全國上萬家國資城投公司將迎來新的變革，它們將不再是政府的融資平臺，不再被允許為政府融資，而是將變為純粹的企業。

□新京報記者 涂重航 黑龍江佳木斯報道 A20-A21版攝影新京報記者 涂重航