龐溟/文

以2008年美國次貸危機為導火索，希臘的主權信用評級在2009年底遭國際主要評級機構調降，并在接下來數年內逐步演變成席卷愛爾蘭、葡萄牙、西班牙、意大利等歐元區多國的歐洲主權債務危機。

為解決歐盟部分成員國政府債務過高這一危機誘因，歐盟委員會與國際貨幣基金組織要求歐盟成員國實施嚴厲的緊縮財政政策，通過減少政府開支、增加稅收或者同時采用上述兩種方式，以逐步削減政府財政赤字、降低政府融資成本、恢復金融市場信心，并通過更為嚴格的財政赤字和債務約束，為歐盟建立起穩健財政體系并逐步推進歐洲一體化進程。

不過，緊縮財政政策是一把雙刃劍：它使各國無法在經濟低迷時通過財政手段刺激經濟增長，導致歐盟經濟陷入政府削減開支、企業大量裁員、失業率居高不下、消費支出減少、國內需求減弱、經濟持續低迷的惡性循環，迫使歐洲開展財政貨幣化，并在歐盟和成員國層面上采取貨幣、財政及結構性措施的組合政策來刺激需求和減少失業。“財政緊縮幾乎都是對過去政策失誤的糾正。”在阿爾貝托·阿萊西納、卡洛·法韋羅和弗朗切斯科·賈瓦奇等美國哈佛大學和意大利博科尼大學的三位教授看來，與相機抉擇的財政擴張政策相對，緊縮財政政策是危機邊緣不得不采取的苦口良藥。

但如何進服這一劑猛藥，還涉及到不少權衡取舍，例如：財政緊縮政策可能帶來哪些經濟損失？有沒有可能通過短期陣痛換來長期增長？應當選擇哪種類型的緊縮政策，以便以最低成本實現既定政策目標？應該在什么時機推出緊縮政策？選民會否用選票來懲罰那些主張提高稅收或削減支出的在任官員？為了回答這一系列細節問題，在《增稅VS減支：財政困境下的政策選擇》（阿爾貝托·阿萊西納/卡洛·法韋羅/弗朗切斯科·賈瓦奇/著，王鐵成/譯，中信出版社，2020年12月出版）一書中，三位教授匯總了16個經合組織國家在35年間實施的近200次長期財政緊縮方案以及所涉及的大約3500項具體的財政措施。

削減政府支出對經濟的負面影響更小

主流經濟學認為，在經濟衰退或者受到意外沖擊時，財政收入下降同時政府支出上升，政府應該采取赤字財政政策；而當經濟步入繁榮階段、政府支出下降時，應當用財政盈余沖抵赤字，甚至主動積累盈余以備支出需求快速上升的不時之需。“如果政府在大多數時間內都采取平衡財政政策，那么我們幾乎就見不到緊縮政策的身影了。”

然而，“在大多數情況下緊縮都是源于政府的短視行為，以及相對于稅收來說過高的支出水平”。由于大多數政府即使在經濟繁榮時期也會過度積累巨額公共債務，而處于各種危機狀態或面臨自然災害時政府支出可能會超常規增長，導致累積的赤字往往難以被盈余沖抵。例如，意大利、比利時、愛爾蘭三國在20世紀70年代末至80年代期間年均GDP增長率都超過了2%，希臘在21世紀的頭幾年間實現了約5%的年均經濟增長率，但都無一例外地超支和積累了巨額債務。“高負債與低增長相伴隨往往會導致債務危機的爆發，這是因為投資者對政府償債能力失去了信心”。

“凱恩斯主義的基本觀點是，相比增加稅收的政策，削減支出將導致更嚴重的衰退。而我們在本書中的分析表明，事實并非如此。”三位教授發現，削減支出和增加稅收兩類財政緊縮政策對經濟的影響截然不同，在計劃實施后的兩年時間內這一差異尤其巨大。“以削減支出為基礎的旨在降低規模相當于GDP1%的赤字削減計劃，平均而言將導致一國 GDP增長率下降不到0.5%，這一影響最多持續幾年時間……相反，基于增稅的緊縮計劃將導致嚴重的經濟衰退：赤字削減幅度為GDP的1%，產出損失約為GDP的2%~3%，同時經濟衰退將持續數年時間。”

具體來說，通過直接或間接增稅的方式實施緊縮政策，將導致3至4年內出現包括GDP大幅下降在內的嚴重經濟衰退，并帶來債務/GDP比率的上升；而通過削減政府支出的方式實施緊縮政策甚少帶來經濟衰退，還會讓債務/GDP比率大幅下降。換言之，相比增稅，減支更能以較低經濟成本與以實際人均GDP增長衡量的產出損失，實現有效的赤字控制，恢復投資者信心。

書中構建的經濟模型考慮了預期、供給側以及緊縮計劃多年期性質等因素，超越了傳統的凱恩斯主義框架。但三位教授指出，凱恩斯對大蕭條時期的研究結論不應被輕易否定。由于政府規模存在顯著差異，稅收和支出變化帶來的影響可能也大不相同：在大蕭條爆發前的20世紀20年代，美國政府的支出規模占GDP的比重約為12%，法國的這一比例為27%；“今天的美國政府（州、地方和聯邦政府）規模占GDP的比重將近40%，歐洲接近50%，而在某些國家（如法國）則接近60%”。

經濟學家魯迪格·多恩布什曾說過，凱恩斯模型的美妙之處在于“財政部部長可以用這一模型回答他可能被問及的大部分宏觀經濟問題”。三位教授感嘆道：“不幸的是，今天的世界并沒有那么簡單，當時的答案放到今天也不完全正確。”

財政緊縮甚至可能促進增長

有意思的是，依據政策實施方式的不同，財政緊縮政策的效果存在很大差異。字面上所謂的“緊縮性”的財政政策，卻完全有可能從經濟產出水平意義上帶來“擴張性”的效果：緊縮性財政調整計劃，讓一國在1978年至2014年間的產出增長率超過了“政策保持不變”時隱含的平均增長率。20世紀80年代的奧地利、丹麥和愛爾蘭，20世紀90年代的西班牙、加拿大和瑞典，次貸危機后的愛爾蘭和英國，都是實現了“擴張性緊縮”的成功案例。

三位教授認為，當政府支出下降伴隨著個人消費、企業投資和凈出口等其他需求的上升，同時總需求擴張的規模大于政府支出削減的規模時，便會出現“擴張性緊縮”現象，其中企業投資發揮的關鍵性作用尤為重要——增稅和削減支出將分別對投資產生負面影響和積極影響，“企業信心與私人投資類似：隨著政府宣布削減支出的計劃，企業信心將因此提高”。所以“基于稅收的緊縮計劃和基于支出的緊縮計劃之所以出現較大差異，主要緣于作為總需求組成部分的私人投資的影響”，而兩種緊縮計劃對私人消費和凈出口的影響沒有太大差異。

有學者認為，兩類緊縮政策效果的差異，源于貨幣政策、匯率貶值措施、供給側改革等其他配套政策都更有利于削減支出型緊縮政策發揮作用。但在三位教授看來，期望和信心所起的作用更為重要，由此使財政政策效果同時影響需求側和供給側，同時影響當下和未來的經濟決策。

增稅政策未能影響政府預算和各類財政支出的長期增長趨勢，并往往會減少供給同時降低需求和可支配收入，人們會預期政府未來需要不斷增稅以滿足各種支出增加的要求；相比之下，政府及時主動地削減支出會降低人們對未來稅收負擔的預期，更有利于消除穩定政策的成本和不確定性，提振商業信心和私人投資，提升供給水平。三位教授強調，“只有采取削減支出的政策時，才可能出現擴張性緊縮”。對16國和35年的數據分析，充分證實了這一結論。

米爾頓·弗里德曼曾忠告政策制定者，宏觀經濟政策具有“長期和多變的滯后影響”，也就是說政策實施與其經濟影響之間的時滯難以預計。“弗里德曼討論的是貨幣政策問題，但政策時滯對財政政策來說更重要。”或許反直覺的，是政府應該在政策的潛在成本最低時實施緊縮政策，而且“在經濟衰退期間實施緊縮政策，兩種緊縮政策之間的差異仍然存在：相比基于支出的緊縮政策，基于稅收的緊縮政策的成本更高”。在零利率情況下推出緊縮政策時，基于稅收和基于支出的緊縮政策的影響也依然存在差異。而如果多國同時實施緊縮政策，“由于國際貿易的負面溢出效應，緊縮政策導致的產出損失成本可能更高”。

結構性改革等政策配合同樣重要

書中的研究表明，財政緊縮計劃通常只是一攬子計劃的一部分，與貨幣政策、匯率變動、放松管制、財稅改革以及勞動力市場、產品和服務市場中的結構性改革措施等其他政策一同發揮作用。與此同時，“對許多重要財政問題的討論都需要長遠視野。例如，對許多國家來說，人口老齡化意味著養老金制度將面臨嚴重問題；如果不首先改革養老金，那么任何降低短期赤字的緊縮政策都難以對公共債務產生長期影響。”

事實上，歐債危機的根源在于人口結構變化和制造業空心化等結構性問題，而2011年歐洲央行有待商榷的加息決策則可能是壓倒債務國的最后一根稻草。對癥下藥的做法，應該是財政政策、貨幣政策結合財稅改革、結構性改革，并繼續以公開化、透明化、法治化、制度化的框架來支持長期經濟規劃與發展，通過減少未來的不確定性、增加市場競爭、消除壟斷、消除勞動力市場結構性障礙等措施來刺激經濟增長。

此外，有必要更好地協調歐元區的總體財政政策、貨幣政策和共同監管機制，以便形成更有利于經濟增長的總體財政立場。正如阿爾貝托·阿萊西納教授在歐債危機期間接受采訪時所說：“歐洲不同國家有不同的問題，同時歐洲層面的問題也需要加以解決。一個貨幣聯盟如果沒有更為嚴格的財政協議或者某種形式的財政聯盟和銀行業聯盟是難以維持的，因此歐元區需要建立更加穩定的機制，特別是在財政方面。”

為此，還必須充分認識、關注和正視各國在要素稟賦、經濟實力、政治結構和市場成熟度等方面的差別。三位教授就指出，意大利、葡萄牙和西班牙等國家“對福利體系的定位與歐洲其他國家相比顯然存在偏差”，“定位錯誤，成本高昂，且浪費嚴重”，這意味著通過福利計劃改革，有望在不增加額外成本的前提下讓低收入階層而非中產階層真正受益。

三位教授提醒我們，關于財政緊縮的激烈討論與諸多其他問題交織在一起，“例如政府在社會中的角色和規模、對不平等問題惡化的討論、稅收制度的公平等等”。或許正因如此，研究表明，“削減赤字政策對選舉產生的負面影響并沒有大多數人想象的那樣嚴重”。

換言之，對于采用緊縮政策的政府來說，緊縮并不一定是一種“自取滅亡”的“死亡之吻”：部分政府在必要時可以削減赤字，但在民意調查中并不會受到影響；“有時候選民能夠理解削減赤字政策的必要性”，使積極削減赤字的政府未必在選舉中失敗；某些情況下，選民甚至將選票投給了那些在政綱中包括了緊縮措施的政黨，另一方面，財政管理不當的政府則會受到選民的懲罰。

新冠疫情下的意大利：

最新的典型研究案例

此書的研究時段截止至2014年，三位意大利裔作者之一的阿爾貝托·阿萊西納教授也已在2020年5月去世。作為歐盟第三大經濟體和債務水平第二高的經濟體，受新冠肺炎重創的意大利在2020年內經濟收縮8.9%，超過十萬人病歿。在民意調查機構蓋洛普國際發布的《2021全球前景展望調查報告》中，意大利成為全球本國民眾悲觀度最高的國家。

三位作者在書中提出，回首歐債危機，既不該頑固地反對任何形式的緊縮政策，也不該像德國那樣試圖推遲歐洲央行購買政府債券的決定——“這是一個錯誤決定。歐洲央行應該遠在2012年之前就進行干預。”2012年，歐元區在歐債危機沖擊下面臨分崩離析的危險，時任歐洲央行行長馬里奧·德拉吉發表了“我們將不惜一切代價捍衛歐元”的著名演講，表態將采取“非常規”的貨幣政策購買政府債券，成為歐元區命運的轉折點。隨后，歐洲央行通過2.6萬億歐元的前所未有的量化寬松政策和在2014年起實施的負利率政策，緩解了歐元區經濟的衰退，但穩定物價和2%的通脹目標卻沒有達成。

2020年，德拉吉曾表示意大利必須將歐盟抗疫復蘇基金撥款用在長期經濟發展的相關投資而非兌現短期政治支票，并應當區分投資在具有高社會回報率項目上的“好債務”和零敲碎打的政策措施導致的“壞債務”。在2021年2月成為意大利政府總理后，這位被公認為拯救歐元的英雄“超級馬里奧”，面對的是政府收入急劇減少，同時應對疫情和幫助企業紓困措施使支出大幅增加。2020年底，意大利財政赤字高達GDP的9.5%，2.6萬億歐元的巨額公共債務相當于GDP的156%。

在聲言歐元及歐盟融合不容妥協并主張統一預算的前提下，德拉吉提出向受疫情影響的企業及個體經營者、地方政府和相關產業提供總額320億歐元的經濟救助，核心內容是支持企業、保障就業和扶助貧困人口，短期內不會在意歐盟《穩定與增長公約》對意大利債務負擔和財政狀況的約束。

但是，德拉吉也指出意大利經濟存在的稅負繁重、官僚腐敗、司法程序冗長、教育體制過時、基礎設施建設不足等弊端，承諾進行包括累進式的稅制改革、改革公共行政以提高效率、提供能應對數碼時代和環境挑戰的教育、收窄收入差距及加強社會福利制度等在內的一系列結構性改革。正如英國《金融時報》社論所指出的那樣，“比債臺高筑更根本的問題在于意大利經濟長期缺乏增長，德拉吉的改革將會是決定性的”。

可以說，在經濟下行壓力加大的情況下，一國政府最有效但也是最難以下定決心采用的藥方，就是主動遏止自己積極借貸的習慣、增加開支的行為、擴張投資的意愿和保增長的沖動，轉而堅持從削減政府的低效支出與投資、降低政府與國有部門負債率、扭轉體制慣性、改善營商環境、提振企業家對未來的信心、促進私人部門增加投資等方面著手，向全社會的投資和消費讓渡資源空間和利潤分配，以“再平衡”方式努力實現更可持續的增長與發展。在新冠疫情肆虐下苦苦掙扎的意大利經濟給經濟政策制定者帶來的挑戰，或許可以成為此書研究主題的最新補充和絕佳注腳。