財(cái)政赤字率調(diào)降與支出力度不減是如何同步實(shí)現(xiàn)的

蘇京春

今年財(cái)政支出力度是否減少？

一旦不減少是否要調(diào)高赤字率？

如果不調(diào)高赤字率，那么支出力度是否要主動(dòng)減弱？

既要財(cái)政可持續(xù)又要保證支出力度怎么可能實(shí)現(xiàn)？

從去年年底到今年年初，以上問題一直是各界對(duì)財(cái)政關(guān)注的重點(diǎn)所在。這些問題都很實(shí)，也在一定程度上反映出各界對(duì)財(cái)政和宏觀經(jīng)濟(jì)信心層面的欠缺。大家擔(dān)心可用的錢是不是沒有那么多了、是不是要借更多的錢了、是不是沒有錢干那么多事情了。

政府工作報(bào)告對(duì)相關(guān)情況的介紹，以及兩會(huì)“部長(zhǎng)通道”財(cái)政部劉昆部長(zhǎng)答記者問，可說給出了一顆妥妥的定心丸：財(cái)政支出力度沒有減少，財(cái)政赤字率也降低了。

這顆定心丸的成分較往年稍顯專業(yè)，相關(guān)疑惑應(yīng)主要集中于“財(cái)政赤字率調(diào)降”與“財(cái)政支出力度不減”如何同步實(shí)現(xiàn)。鑒于此，筆者試提出以下三個(gè)環(huán)環(huán)相扣的問題，開展相關(guān)解讀。

第一問：赤字率降了，支出規(guī)模降沒降？

財(cái)政分配是存在三元悖論的。財(cái)政赤字規(guī)模縮減、減稅降費(fèi)與福利水平提升，三者形成了一個(gè)“不可能三角”，不能夠同時(shí)實(shí)現(xiàn)，只能每次實(shí)現(xiàn)一個(gè)兩兩組合。說得通俗一點(diǎn)，就是當(dāng)發(fā)布的目標(biāo)當(dāng)中三者均在追求范圍內(nèi)，那么我們一般就會(huì)提出一個(gè)質(zhì)疑：又要提高福利、又要擴(kuò)大減降、又要減少負(fù)債，那么錢從哪里來？這個(gè)質(zhì)疑在去年年底一次新聞發(fā)布會(huì)上就有彭博社記者敏銳地提出過。這個(gè)思考是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行與財(cái)政運(yùn)行邏輯之下開展的，有一定積極意義，但在不了解中國(guó)基本國(guó)情的前提下也難免存在杞人憂天的成分。

謎底究竟在哪里？

就是決策層和相關(guān)部門提出的資金“跨年度預(yù)算調(diào)節(jié)”。這是有一部分資金屬于我國(guó)國(guó)家財(cái)政可以支配的部分，是可以納入預(yù)算的部分，這些組成部分一直都在法律規(guī)章的范圍內(nèi)，也一直都在公開透明原則范圍內(nèi)，但外界不一定注意到。

表面上看，我們是在追求減稅降費(fèi)與福利水平提升的同時(shí)，沒有調(diào)升赤字率水平，反而調(diào)降了。然而，實(shí)際上，我們可以看到的是，雖然赤字率水平?jīng)]有上升，反而降了0.4%，但是由于GDP的增長(zhǎng)，減少數(shù)額僅為2000億元的水平（而不是4900億元）。此外，財(cái)政支出還利用了跨年度預(yù)算調(diào)節(jié)的資金1.267萬億元。如果這個(gè)體量不是以現(xiàn)在的手段，不是通過跨年度預(yù)算調(diào)節(jié)來實(shí)現(xiàn)，而是以提升赤字率來實(shí)現(xiàn)，那么也就相當(dāng)于提升了1%的赤字率（1.024%）。今年2.8%赤字率的資金體量，再加上這筆資金，兩部分總體體量今年的赤字率相當(dāng)于3.8%；與去年的3.2%相比提升0.6個(gè)百分點(diǎn)。

第二問：赤字率調(diào)降的同時(shí)支出規(guī)模反而擴(kuò)大了，錢是從哪來的？

如果是個(gè)簡(jiǎn)答題，那么答案就是：跨年度預(yù)算調(diào)節(jié)。就2022年的具體情況來說，這一部分跨年度調(diào)節(jié)資金包括：預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入的2765億元、中央政府性基金預(yù)算調(diào)入的9000億元、中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入的900億元，總體相當(dāng)于2022年預(yù)測(cè)GDP的1%的體量。

而與此相關(guān)的一個(gè)問題是，這筆資金的相關(guān)規(guī)定是不是專門為了今年而特定的？答案是：不是。我國(guó)在新預(yù)算法中就明確一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算這四本預(yù)算之間可以開展矢量調(diào)節(jié)，是帶有方向性的調(diào)入和調(diào)出。不僅如此，相關(guān)文件也對(duì)此有過闡述。

一是預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。根據(jù)財(cái)預(yù)〔2018〕35 號(hào)文規(guī)定，“穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，是指為實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)，保持年度間政府預(yù)算的銜接和穩(wěn)定，各級(jí)一般公共預(yù)算設(shè)置的儲(chǔ)備性資金?！睆?qiáng)調(diào)是“各級(jí)一般公共預(yù)算”設(shè)置，各級(jí)其他三本預(yù)算則不得設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，且“編制一般公共預(yù)算草案時(shí)，可以動(dòng)用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”。

二是政府性基金預(yù)算。根據(jù)國(guó)發(fā)〔2015〕35 號(hào)文規(guī)定，實(shí)際上，我們?cè)缇驮趶?qiáng)調(diào)“加大政府性基金預(yù)算轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算的力度”，從 2016年1月1日起，將水土保持補(bǔ)償費(fèi)、政府住房基金、無線電頻率占用費(fèi)、鐵路資產(chǎn)變現(xiàn)收入、電力改革預(yù)留資產(chǎn)變現(xiàn)收入等五項(xiàng)基金轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算。與此同時(shí)，“加大政府性基金預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的力度”，“對(duì)政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模超過該項(xiàng)基金當(dāng)年收入30%的部分，應(yīng)補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金統(tǒng)籌使用”。

三是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。根據(jù)國(guó)發(fā)〔2015〕35 號(hào)文規(guī)定，實(shí)際上，我們也早就在“推進(jìn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的力度。”

第三問：支出力度加大了，為什么財(cái)政更可持續(xù)了？

沒有啟動(dòng)新的債務(wù)規(guī)模，赤字規(guī)模的擴(kuò)大是由資金統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)的。雖然如果不是通過跨年度預(yù)算調(diào)節(jié)來實(shí)現(xiàn)，而是以提升赤字率來實(shí)現(xiàn)的話，那么這個(gè)體量相當(dāng)于提升了1%的赤字率，但實(shí)際上這筆資金并不是負(fù)債的形式。換言之，支出力度沒有減弱反而加強(qiáng)了；因?yàn)橛蓄A(yù)留資金可供納入預(yù)算，所以負(fù)債情況也同步得到改善了。我們都知道，負(fù)債這種宏觀調(diào)控政策手段所占用的是GDP的空間，如果這種擠占得以縮小，那么多方主體首先就會(huì)直接獲得更多宏觀空間得以發(fā)展，再加上支出力度又沒有減弱，多方主體還能得到那么多的政策輔助，所以2022年的財(cái)政較往年更加可持續(xù)。這個(gè)邏輯是顯見的。

這其中的一個(gè)核心，就在于這筆錢為什么不是赤字，以及為什么也不是擴(kuò)大了赤字規(guī)模。原因在于：預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金是實(shí)實(shí)在在的儲(chǔ)備性資金；中央政府性基金預(yù)算調(diào)入中央一般公共預(yù)算的9000億元資金來自特定國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和專營(yíng)機(jī)構(gòu)上繳利潤(rùn)，資金是相關(guān)主體（中投、煙草專賣、央行）的結(jié)存利潤(rùn)，是在幾年時(shí)間區(qū)間內(nèi)經(jīng)歷了一個(gè)積累過程的。也就是說，這1.267萬億元資金在形式上和實(shí)質(zhì)上都不是負(fù)債，不造成透支，由此也便不增加負(fù)擔(dān)、不占用空間、不造成擠出，是實(shí)實(shí)在在的穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)大盤的舉措。

還需注意的是，支出力度的增加，一方面源于資金規(guī)模沒有減少，另一更重要的方面源于對(duì)資金使用狠降成本與狠抓效能并重。通過精準(zhǔn)發(fā)力來降低過程中的資金流失，來保證好鋼用在刀刃上，花下去的錢真正做到花小錢辦大事，以更小的支出來四兩撥千斤，擴(kuò)大乘數(shù)效應(yīng)，從而在宏觀層面上切實(shí)表現(xiàn)為提升了財(cái)政政策效能。

可以說，今年財(cái)政更可持續(xù)，一方面是通過發(fā)揮我國(guó)預(yù)算制度優(yōu)勢(shì)來實(shí)現(xiàn)的，另一方面是通過治理水平的提升來完成的。

（蘇京春為中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院副研究員、碩士生導(dǎo)師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士）