為更好實施建設用地“增存掛鉤”機制，加快批而未供土地處置，嚴禁新增以政府儲備土地抵押融資行為，加快存量抵押儲備土地依法解押并形成合理有效供地，自然資源部研究制定了《關于進一步規范儲備土地抵押融資加快批而未供土地處置有關問題的通知》（自然資辦發〔2019〕3號，以下簡稱《通知》），已于近日印發實施。

2018年6月，自然資源部印發《關于健全建設用地“增存掛鉤”機制的通知》（自然資規〔2018〕1號），要求各地加快批而未供土地處置。處置消化過程中，一些地方反映，部分土地因納入土地儲備且用于抵押，難以有效供應。其中涉及兩方面問題：一方面是違規融資的問題，2014年以來，國家有關部委陸續出臺了一系列規定，明令禁止土地儲備違規融資。如財政部、原國土資源部、人民銀行、原銀監會《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4號）規定“自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款”；《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預〔2017〕62號）規定“地方各級政府不得以土地儲備名義為非土地儲備機構舉借政府債務，不得通過地方政府債券以外的任何方式舉借土地儲備債務，不得以儲備土地為任何單位和個人的任何債務提供擔保”。國家自然資源督察機構2018年度例行督察發現，少數地區仍存在違規以儲備土地融資問題，違規融資的主要形式有兩種：一是違規以儲備土地抵押。包括儲備機構直接用儲備土地抵押融資，或政府以儲備土地為非儲備機構（包括各類城投公司、政府融資平臺等）提供擔保。二是以儲備土地注資國企后用于抵押融資。此外，還有一些地方未依法辦理供地手續，而是以政府會議紀要、公函等形式直接將儲備土地劃轉并登記到非儲備機構名下，由非儲備機構辦理抵押融資。上述行為均需要進一步予以規范。另一方面是存量土地儲備貸款的處置問題。對于存量土地儲備貸款，也需要予以妥善處理，依法解除抵押后合理供應。

按照黨中央、國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的精神，根據《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）、《自然資源部關于健全建設用地“增存掛鉤”機制的通知》（自然資規〔2018〕1號）、《財政部等四部委關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4號）、《土地儲備管理辦法》（國土資規〔2017〕17號）等文件的有關要求，《通知》對涉及土地儲備融資的內容進行了強調和重申。根據地方目前存在的違規抵押融資的具體形式，對有關要求進行了細化和明確。

《通知》共四方面內容。一是強調嚴禁以政府儲備土地違規融資。重申各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款，土地儲備機構不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。同時要求不動產登記機構不得為儲備土地辦理抵押登記。二是強調嚴禁將儲備土地作為資產注入國有企業，確保不形成新的地方隱性債務，并進一步明確以下兩種形式的“注資”都不允許：不得將政府收回、收購、征收的土地直接確定給政府平臺公司或其他企事業單位；不得將土地儲備機構名下的土地直接劃轉給政府平臺公司、國有企業或其他企事業單位。與此同時，還要求不動產登記機構不得辦理相應的首次登記或轉移登記。三是要求妥善處理存量土地儲備貸款，促進依法解押并合理供應。從全國面上情況看，存量土地儲備貸款涉及的宗地數量不多、風險可控，但仍需督促地方抓緊處置和消化。這既可以避免儲備土地因抵押而不能供應，也是防范化解地方政府債務風險的必然要求。對2018年督察發現的相關問題，2018年9月底，各派駐地方的自然資源督察局已經向有關省級政府提出督察意見，督促地方清理整改。在此基礎上，《通知》進一步要求各市、縣建立臺賬，逐一提出處置建議報同級政府，積極配合財政、金融監管等部門加快處置和消化，從而切實化解債務風險、促進批而未供土地處置和開發利用。具體處置方式，可以按照黨中央、國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的精神和有關要求，商有關部門統籌償還相關債務或依法置換抵押物。《通知》還要求各省自然資源主管部門匯總各市、縣相關情況報部備案，同時抄報各派駐地方的國家自然資源督察局。四是強調加強土地儲備信息報送。要求各地土地儲備機構嚴格按要求在部土地儲備信息系統中填報相關信息，為科學制定政策、防控風險提供依據。其中，抵押處置情況將作為2019年度土地儲備機構名錄更新的重要依據。

需要指出的是，政府儲備土地是全民所有自然資源資產的重要組成部分，是體現全民所有自然資源資產所有者權益的重要內容。按照自然資源部的職能定位，為落實“統一行使全民所有自然資源資產所有權”，更好地履行全民所有自然資源資產所有者職責，進一步完善全民所有儲備土地資產管理，《通知》首次要求各級自然資源主管部門將土地儲備情況納入地方政府向同級人大報告的全民所有自然資源資產情況中，為準確掌握全民所有儲備土地資產、防范地方政府債務風險提供相關依據。