5月22日上午，國務院總理李克強作政府工作報告時提到：今年赤字率擬按３.6%以上安排，財政赤字規模比去年增加１萬億元，同時發行１萬億元抗疫特別國債。

此前，3月27日的中央政治局會議就曾指出：要抓緊研究提出積極應對的一攬子宏觀政策措施，積極的財政政策要更加積極有為，穩健的貨幣政策要更加靈活適度，適當提高財政赤字率，發行特別國債，增加地方政府專項債券規模，引導貸款市場利率下行，保持流動性合理充裕。

自此開始，抗疫特別國債一直備受關注。

那么抗疫特別國債是什么？與其他特別國債有何區別？如何發行？投向何處？為什么發行規模確定為１萬億、2萬億？圍繞這些問題，新京報記者專訪了中國政法大學財稅法研究中心主任施正文等專家學者。

一問：何為抗疫特別國債？

特殊時期的特殊舉措

特別國債是國債的一種，其專門服務于特殊政策目的，支持某特定項目需要，因此被稱為特別國債。而抗疫特別國債，李克強作報告時指出“是特殊時期的特殊舉措”。

今日上午，提請十三屆全國人大三次會議審查的《關于２０１９年中央和地方預算執行情況與２０２０年中央和地方預算草案的報告》（以下簡稱預算報告）顯示：抗疫特別國債是為應對新冠肺炎疫情影響，由中央財政統一發行的特殊國債，不計入財政赤字，納入國債余額限額。

十三屆全國人大三次會議開幕會后，財政部部長劉昆、國家發展改革委主任何立峰相繼走上了部長通道。劉昆表示，受疫情影響，今年預計地方財政減收增支8000到9000億元，一些地方面臨較大壓力。何立峰說，疫情給經濟社會造成很大沖擊，暴露出了短板弱項，為此將繼續加大投資補短板，從三個精準著手做好投資工作。其中一個就是發行１萬億元抗疫特別國債。

二問：與其他特別國債有何區別？

發行背景、發行目的有明顯區別

此前，我國發行過三次特別國債：1998年8月，發行2700億元特別國債，所籌資金專項用于補充四大行資本金；2007年6月，發行15500億元的特別國債，用于購買約2000億美元的外匯；2017年還有一次續發，發行的6964億元是對2007年部分特別國債到期的續作。

那么抗疫特別國債與上述兩次特別國債有何不同呢？

施正文表示，受全球疫情沖擊影響，世界經濟嚴重衰退，有的國家經濟出現“停擺”，“重啟”步履維艱。疫情同樣對我國經濟社會發展帶來前所未有的沖擊。在此背景下發行抗疫特別國債，屬于特事特辦，其發行背景、發行目的與此前的兩次特別國債都有明顯區別。

1998年發行的2700億元特別國債，所籌資金全部用于補充四家銀行的資本金。2007年發行15500億元特別國債購買外匯，是對沖外匯占款增長，所籌資金作為即將成立的國家外匯投資公司的資本金。施正文表示，上述兩次特別國債，發行目的分別為補充商業銀行資本金、吸收過量流動性等等，主要是對現有資產進行處理，如2007年的特別國債實質是央行外匯和財政部特別國債雙方內部的一種資產交換。而發行抗疫特別國債，則是為了對沖百年不遇疫情造成的影響。以往經驗表明，特別國債可起到“對癥下藥”的作用，放大財政政策效果，使財政政策的調控更加精準有力。當前，中央政府的債務負擔較小，有一定增長空間，通過發行特別國債籌措資金，可以防控疫情支出帶來的地方財政收支缺口，避免地方政府債務過快上升。

三問：發行規模為何不是2萬億、3萬億？

起草組成員：整體規模是合適的

兩會前，一些專家曾預測抗疫特別國債的發行規模，有人預測是2萬億；還有不少人預測是3萬億。最終，發行規模只有1萬億元，遠低于市場預期。《政府工作報告》起草組成員、國務院研究室黨組成員孫國君解讀報告時表示，抗疫特別國債是特殊時期采取的特殊手段，整體規模是合適的。

施正文認為，1萬億的規模主要是考慮有效應對疫情對支出增加的需要，可以做到收支匹配。抗疫特別國債嚴守“專款專用”原則，主要用于公共衛生基礎設施投資和抗疫支出需求。這個規模同時也傳遞出鮮明的信號，中國在赤字安排上仍然堅持財政風險可控的管控思路，不會通過簡單化的強刺激政策應對疫情帶來的挑戰。

除了1萬億抗疫特別國債，報告還提到：今年赤字率擬按３.6%以上安排，財政赤字規模比去年增加１萬億元。施正文表示，這些安排為此前的赤字貨幣化等爭論畫上了句號。雖然有觀點認為3%是赤字率紅線，但這并非鐵律，不少國家赤字率都曾超過3%，有的國家還曾達到10%以上。預算平衡的關鍵在于周期性的“動態平衡”，我國經濟長期向好趨勢的基本面不會改變，這為我們短期提高赤字率和債務規模提供了可靠的基礎和空間，這次赤字率安排沒有設置上限，也體現了根據疫情和經濟等不確定因素的影響進行相機調控，以及時靈活地主動調控。

四問：1萬億將花在哪里？

主要用于公共衛生基礎設施建設

1萬億抗疫特別國債都會花到哪里？預算報告顯示：全部轉給地方主要用于公共衛生等基礎設施建設和抗疫相關支出，并預留部分資金用于地方解決基層特殊困難。預算報告還提到：緩解地方財政困難。新增加的財政赤字和抗疫特別國債全部安排給地方,要不折不扣用在落實“六保”任務和減稅降費等方面。建立特殊轉移支付機制,資金直達市縣基層,直接惠企利民,主要用于保就業、保基本民生、保市場主體,包括支持減稅降費、減租降息、擴大消費和投資等,強化公共財政屬性,決不允許截留挪用。

兩會前，財政部長劉昆在人民日報發表的《積極的財政政策要更加積極有為》一文也提到：通過抗疫特別國債、地方政府專項債券等多種渠道，增加政府投資，發揮政府投資的撬動作用，有效支持補短板、惠民生、促消費、擴內需。

今年發行抗疫特別國債1萬億元，“當中一部分要用于相關地區補短板強弱項的投資。最重要的是通過政府的作為，帶動社會資本跟進。”

今天上午，在部長通道上，何立峰談到抗疫特別國債時還談到，當中一部分要用于相關地區補短板強弱項的投資。最重要的是通過政府的作為，帶動社會資本跟進。上述信息表明，1萬億抗疫特別國債將主要投在公共衛生等民生領域。

五問：抗疫特別國債如何發行？

市場化還是定向發行？

據預算報告：抗疫特別國債期限以10年期為主，與中央國債統籌發行。抗疫特別國債利息由中央財政全額負擔, 本金由中央財政償還3000 億元，地方財政償還7000 億元，抗疫特別國債收支納入政府性基金預算管理。施正文認為，此前兩次發行的特別國債，都有對國有商業銀行“定向發行”的特點，央行和財政部都扮演了重要角色。例如1998年發行的270億元特別國債，是面向中國工商銀行、中國農業銀行、中國銀行和中國建設銀行定向發行，不向社會公開發售，由四家銀行全額承購。

他認為，抗疫特別國債的發行最好能市場化運作，面向商業銀行、企業和百姓，保證央行的獨立性。貨幣政策要協調配合，通過降準、降息、再貨款等手段，保證貨幣流動性合理充裕，引導市場利率下行，減少債務擠出效應。

對于預算報告中對抗疫特別國債償還本金的安排，中央財政償還30%，地方財政償還70%，施正文認為體現了中央政府和地方政府共擔風險的特點，特別是發揮中央財政統籌優勢和調控能力，符合多級財政體制的要求。

新京報記者 王姝

編輯 李國君 校對 李項玲