國有信托公司金融資產管理公司不經“招掛拍”

轉讓受讓處置金融不良貸款資產的行為無效

根據《信托公司管理辦法》第二條規定：“本辦法所稱信托公司，是指依照《中華人民共和國公司法》和本辦法設立的主要經營信托業務的金融機構。”各省、直轄市、自治區設立的信托公司為國有金融機構。

根據《金融資產管理公司條例》第二條規定：“金融資產管理公司，是指經國務院決定設立的收購國有銀行不良貸款，管理和處置因收購國有銀行不良貸款形成的資產的國有獨資非銀行金融機構。” 《金融資產管理公司資產處置管理辦法(修訂)》第二條規定：“本辦法適用范圍為經國務院批準成立的中國華融資產管理公司、中國長城資產管理公司、中國東方資產管理公司、中國信達資產管理公司。”金融資產管理公司屬于國有金融機構。

隨著市場經濟的發展，信托公司是可以對外發放金融貸款的。一旦貸款到期不能收回，就形成金融不良貸款資產，跟銀行的不良貸款資產是一個道理。目前，銀行將不良貸款資產轉讓給資產管理公司的運作相對比較規范，都經過評估、登記、公示和審批程序。但是國有信托公司不經過評估、登記、公示和審批程序轉讓不良貸款資產；資產公司不經過評估、登記、公示和審批程序轉讓、重組處置不良貸款資產的情況比比皆是。僅僅簽訂一份《債權轉讓收購協議》，國有信托公司就把不良貸款資產轉讓到資產管理公司名下。隨后，資產公司又通過資產重組、轉讓的方式，僅僅與民營企業簽訂一份《資產重組合同》或者《債權轉讓協議》，就將不良貸款資產以很低的折扣轉讓到民營企業名下。導致金融不良貸款資產的轉讓處置處于一種內部和外部監管均完全失控的暗箱操作狀態，國有資產流失嚴重。據筆者了解，在司法實踐中，因上述合同引發的糾紛不在少數，但是大多數情況下都被法院認定為有效合同（在此不引用具體判決和案例，但情況屬實，筆者能提供具體判決書）。筆者認為，這樣的處置行為是違反國家行政法律法規強制性規定的，也是嚴重違背國辦發〔2015〕79號《國務院辦公廳關于加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》的要求的，司法應該站在嚴格依法和服務經濟建設全局、保護國有資產和國家利益的高度審理這類案件，《債權轉讓協議》、《資產重組合同》應認定為無效。理由如下：

根據《金融企業國有資產轉讓管理辦法》第二條規定：“本辦法所稱金融企業國有資產，是指各級人民政府及其授權投資主體對金融企業各種形式的出資所形成的權益。”《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》第二條規定：“本辦法所稱企業國有產權，是指國家對企業以各種形式投入形成的權益、國有及國有控股企業各種投資所形成的應享有的權益，以及依法認定為國家所有的其他權益。”國有信托公司、資產管理公司轉讓、重組的不良貸款資產屬于國有金融機構國有資產，與國有銀行轉讓不良貸款資產性質相同。

根據《金融企業國有資產轉讓管理辦法》第八條規定：“非上市企業國有產權的轉讓應當在依法設立的省級以上（含省級，下同）產權交易機構公開進行，不受地區、行業、出資或者隸屬關系的限制。”國有信托公司、資產管理公司轉讓、重組不良貸款資產應當在產權交易機構中公開進行。

根據《金融企業國有資產轉讓管理辦法》第十三條規定：“轉讓方應當制定轉讓方案，并按照內部決策程序交股東會或者股東大會、董事會或者其他決策部門審議，形成書面決議。”國有信托公司、資產管理公司轉讓、重組不良貸款資產應當交股東會或者股東大會、董事會或者其他決策部門審議，形成書面決議。

根據《金融企業國有資產轉讓管理辦法》第十四條規定：“轉讓方應當依照國家有關規定，委托資產評估機構對轉讓標的企業的整體價值進行評估。”國有信托公司、資產管理公司轉讓、重組不良貸款資產應當進行評估。

根據《金融企業國有資產轉讓管理辦法》第十七條規定：“轉讓方在確定進場交易的產權交易機構后，應當委托該產權交易機構在省級以上公開發行的經濟或者金融類報刊和產權交易機構的網站上刊登產權轉讓公告，公開披露有關非上市企業產權轉讓信息，征集意向受讓方。產權轉讓公告期不得少于20個工作日。”國有信托公司、資產管理公司轉讓、重組不良貸款資產應當進行公告。

根據《金融企業國有資產轉讓管理辦法》第五十一條規定:“金融企業國有資產轉讓過程中出現下列情形之一的，財政部門可以要求轉讓方立即中止或者終止資產轉讓活動：（一）未按本辦法有關規定在產權交易機構中進行交易的；（二）轉讓方不履行相應的內部決策程序、批準程序或者超越權限，或者未按規定報經財政部門和相關部門審批，擅自轉讓資產的……”國有信托公司、資產管理公司轉讓、重組不良貸款資產應當報財政部門和相關部門審批。

根據《金融資產管理公司條例》第十一條規定：“金融資產管理公司按照國務院確定的范圍和額度收購國有銀行不良貸款；超出確定的范圍或者額度收購的，須經國務院專項審批。”國有資產管理公司受讓不良貸款資產超過規定范圍的，必須報國務院審批。

根據《金融資產管理公司條例》第二十六條規定：“金融資產管理公司管理、處置因收購國有銀行不良貸款形成的資產，應當按照公開、競爭、擇優的原則運作。金融資產管理公司資產處置管理辦法由財政部制定。”《金融資產管理公司資產處置管理辦法(修訂)》第三條規定：“本辦法所稱資產處置，是指資產公司按照有關法律、法規，綜合運用經營范圍內的手段和方法，以所收購的不良資產價值變現為目的的經營活動。”第十六條規定：資產公司可通過追償債務、租賃、轉讓、重組、資產置換、委托處置、債權轉股權、資產證券化等多種方式處置資產。”第八條規定：“資產處置方案未經資產處置專門審核機構審核通過，資產公司一律不得進行處置，經人民法院或仲裁機構作出已生效的判決、裁定、裁決的資產處置項目除外。資產處置無論金額大小和損益大小，資產公司任何個人無權單獨決定。”第二十八條規定：“資產公司必須按規定的范圍、內容、程序和時間等要求進行資產處置公告，國家有關政策另有規定除外。特殊情況不宜公告的需由相關政府部門出具證明。” 資產管理公司對不良貸款資產的轉讓、重組處置必須經資產處置專門審核機構審核通過，必須進行公告。

根據《合同法》第87條規定：“法律、行政法規規定轉讓權利或者轉移義務應當辦理批準、登記等手續的，依照其規定。”《債權轉讓收購協議》、《資產重組合同》無效。

《債權轉讓收購協議》、《資產重組合同》無效后，應該依據合同58條規定予以撤銷：“因該合同取得的財產，應當予以返還；不能返還或者沒有必要返還的，應當折價補償。有過錯的一方應當賠償對方因此所受到的損失，雙方都有過錯的，應當各自承擔相應的責任。” 無效的合同（約定和條款）自始至終不具有任何法律約束力，所以，無效合同不產生合法有效的債權和債務。

附：

國務院辦公廳關于加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見

國辦發〔2015〕79號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：我國企業國有資產是全體人民的共同財富，保障國有資產安全、防止國有資產流失，是全面建成小康社會、實現全體人民共同富裕的必然要求。改革開放以來，我國國有經濟不斷發展壯大，國有企業市場活力普遍增強、效率顯著提高，企業國有資產監管工作取得積極進展和明顯成效。但與此同時，一些國有企業逐漸暴露出管理不規范、內部人控制嚴重、企業領導人員權力缺乏制約、腐敗案件多有發生等問題，企業國有資產監督工作中多頭監督、重復監督和監督不到位的現象也日益突出。為貫徹落實中央關于深化國有企業改革的有關部署，切實加強和改進企業國有資產監督、防止國有資產流失，經國務院同意，現提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。認真貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中全會精神，按照黨中央、國務院有關決策部署，以國有資產保值增值、防止流失為目標，堅持問題導向，立足體制機制制度創新，加強和改進黨對國有企業的領導，切實強化國有企業內部監督、出資人監督和審計、紀檢監察、巡視監督以及社會監督，嚴格責任追究，加快形成全面覆蓋、分工明確、協同配合、制約有力的國有資產監督體系，充分體現監督的嚴肅性、權威性、時效性，促進國有企業持續健康發展。

（二）基本原則。堅持全面覆蓋，突出重點。實現企業國有資產監督全覆蓋，加強對國有企業權力集中、資金密集、資源富集、資產聚集等重點部門、重點崗位和重點決策環節的監督，切實維護國有資產安全。堅持權責分明，協同聯合。清晰界定各類監督主體的監督職責，有效整合監督資源，增強監督工作合力，形成內外銜接、上下貫通的國有資產監督格局。堅持放管結合，提高效率。正確處理好依法加強監督和增強企業活力的關系，改進監督方式，創新監督方法，尊重和維護企業經營自主權，增強監督的針對性和有效性。堅持完善制度，嚴肅問責。建立健全企業國有資產監督法律法規體系，依法依規開展監督工作，完善責任追究制度，對違法違規造成國有資產損失以及監督工作中失職瀆職的責任主體，嚴格追究責任。

二、著力強化企業內部監督

（三）完善企業內部監督機制。企業集團應當建立涵蓋各治理主體及審計、紀檢監察、巡視、法律、財務等部門的監督工作體系，強化對子企業的縱向監督和各業務板塊的專業監督。健全涉及財務、采購、營銷、投資等方面的內部監督制度和內控機制，進一步發揮總會計師、總法律顧問作用，加強對企業重大決策和重要經營活動的財務、法律審核把關。加強企業內部監督工作的聯動配合，提升信息化水平，強化流程管控的剛性約束，確保內部監督及時、有效。

（四）強化董事會規范運作和對經理層的監督。深入推進外部董事占多數的董事會建設，加強董事會內部的制衡約束，依法規范董事會決策程序和董事長履職行為，落實董事對董事會決議承擔的法定責任。切實加強董事會對經理層落實董事會決議情況的監督。設置由外部董事組成的審計委員會，建立審計部門向董事會負責的工作機制，董事會依法審議批準企業年度審計計劃和重要審計報告，增強董事會運用內部審計規范運營、管控風險的能力。

（五）加強企業內設監事會建設。建立監事會主席由上級母公司依法提名、委派制度，提高專職監事比例，增強監事會的獨立性和權威性。加大監事會對董事、高級管理人員履職行為的監督力度，進一步落實監事會檢查公司財務、糾正董事及高級管理人員損害公司利益行為等職權，保障監事會依法行權履職，強化監事會及監事的監督責任。

（六）重視企業職工民主監督。健全以職工代表大會為基本形式的企業民主管理制度，規范職工董事、職工監事的產生程序，切實發揮其在參與公司決策和治理中的作用。大力推進廠務公開，建立公開事項清單制度，保障職工知情權、參與權和監督權。

（七）發揮企業黨組織保證監督作用。把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，落實黨組織在企業黨風廉政建設和反腐敗工作中的主體責任和紀檢機構的監督責任，健全黨組織參與重大決策機制，強化黨組織對企業領導人員履職行為的監督，確保企業決策部署及其執行過程符合黨和國家方針政策、法律法規。三、切實加強企業外部監督

（八）完善國有資產監管機構監督。國有資產監管機構要堅持出資人管理和監督的有機統一，進一步加強出資人監督。健全國有企業規劃投資、改制重組、產權管理、財務評價、業績考核、選人用人、薪酬分配等規范國有資本運作、防止流失的制度。加大對國有資產監管制度執行情況的監督力度，定期開展對各業務領域制度執行情況的檢查，針對不同時期的重點任務和突出問題不定期開展專項抽查。國有資產監管機構設立稽查辦公室，負責分類處置和督辦監督工作中發現的需要企業整改的問題，組織開展國有資產重大損失調查，提出有關責任追究的意見建議。開展國有資產監管機構向所出資企業依法委派總會計師試點工作，強化出資人對企業重大財務事項的監督。加強企業境外國有資產監督，重視在法人治理結構中運用出資人監督手段，強化對企業境外投資、運營和產權狀況的監督，嚴格規范境外大額資金使用、集中采購和傭金管理，確保企業境外國有資產安全可控、有效運營。

（九）加強和改進外派監事會監督。對國有資產監管機構所出資企業依法實行外派監事會制度。外派監事會由政府派出，作為出資人監督的專門力量，圍繞企業財務、重大決策、運營過程中涉及國有資產流失的事項和關鍵環節、董事會和經理層依法依規履職情況等重點，著力強化對企業的當期和事中監督。進一步完善履職報告制度，外派監事會要逐戶向政府報告年度監督檢查情況，對重大事項、重要情況、重大風險和違法違紀違規行為“一事一報告”。按照規定的程序和內容，對監事會監督檢查情況實行“一企一公開”，也可以按照類別和事項公開。切實保障監事會主席依法行權履職，落實外派監事會的糾正建議權、罷免或者調整建議權，監事會主席根據授權督促企業整改落實有關問題或者約談企業領導人員。建立外派監事會可追溯、可量化、可考核、可問責的履職記錄制度，切實強化責任意識，健全責任倒查機制。

（十）健全國有企業審計監督體系。完善國有企業審計制度，進一步厘清政府部門公共審計、出資人審計和企業內部審計之間的職責分工，實現企業國有資產審計監督全覆蓋。加大對國有企業領導人員履行經濟責任情況的審計力度，堅持離任必審，完善任中審計，探索任期輪審，實現任期內至少審計一次。探索建立國有企業經常性審計制度，對國有企業重大財務異常、重大資產損失及風險隱患、國有企業境外資產等開展專項審計，對重大決策部署和投資項目、重要專項資金等開展跟蹤審計。完善國有企業購買審計服務辦法，擴大購買服務范圍，推動審計監督職業化。

（十一）進一步增強紀檢監察和巡視的監督作用。督促國有企業落實“兩個責任”，實行“一案雙查”，強化責任追究。加強對國有企業執行黨的紀律情況的監督檢查，重點審查國有企業執行黨的政治紀律、政治規矩、組織紀律、廉潔紀律情況，嚴肅查處違反黨中央八項規定精神的行為和“四風”問題。查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時，必須向上級紀委報告。嚴肅查辦發生在國有企業改制重組、產權交易、投資并購、物資采購、招標投標以及國際化經營等重點領域和關鍵環節的腐敗案件。貫徹中央巡視工作方針，聚焦黨風廉政建設和反腐敗斗爭，圍繞“四個著力”，加強和改進國有企業巡視工作，發現問題，形成震懾，倒逼改革，促進發展。

（十二）建立高效順暢的外部監督協同機制。整合出資人監管、外派監事會監督和審計、紀檢監察、巡視等監督力量，建立監督工作會商機制，加強統籌，減少重復檢查，提高監督效能。創新監督工作機制和方式方法，運用信息化手段查核問題，實現監督信息共享。完善重大違法違紀違規問題線索向紀檢監察機關、司法機關移送機制，健全監督主體依法提請有關機關配合調查案件的制度措施。四、實施信息公開加強社會監督

（十三）推動國有資產和國有企業重大信息公開。建立健全企業國有資產監管重大信息公開制度，依法依規設立信息公開平臺，對國有資本整體運營情況、企業國有資產保值增值及經營業績考核總體情況、國有資產監管制度和監督檢查情況等依法依規、及時準確披露。國有企業要嚴格執行《企業信息公示暫行條例》，在依法保護國家秘密和企業商業秘密的前提下，主動公開公司治理以及管理架構、經營情況、財務狀況、關聯交易、企業負責人薪酬等信息。（十四）切實加強社會監督。重視各類媒體的監督，及時回應社會輿論對企業國有資產運營的重大關切。暢通社會公眾的監督渠道，認真處理人民群眾有關來信、來訪和舉報，切實保障單位和個人對造成國有資產損失行為進行檢舉和控告的權利。推動社會中介機構規范執業，發揮其第三方獨立監督作用。五、強化國有資產損失和監督工作責任追究

（十五）加大對國有企業違規經營責任追究力度。明確企業作為維護國有資產安全、防止流失的責任主體，健全并嚴格執行國有企業違規經營責任追究制度。綜合運用組織處理、經濟處罰、禁入限制、紀律處分和追究刑事責任等手段，依法查辦違規經營導致國有資產重大損失的案件，嚴厲懲處侵吞、貪污、輸送、揮霍國有資產和逃廢金融債務的行為。對國有企業違法違紀違規問題突出、造成重大國有資產損失的，嚴肅追究企業黨組織的主體責任和企業紀檢機構的監督責任。建立完善國有企業違規經營責任追究典型問題通報制度，加強對企業領導人員的警示教育。

（十六）嚴格監督工作責任追究。落實企業外部監督主體維護國有資產安全、防止流失的監督責任。健全國有資產監管機構、外派監事會、審計機關和紀檢監察、巡視部門在監督工作中的問責機制，對企業重大違法違紀違規問題應當發現而未發現或敷衍不追、隱匿不報、查處不力的，嚴格追究有關人員失職瀆職責任，視不同情形分別給予紀律處分或行政處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任。完善監督工作中的自我監督機制，健全內控措施，嚴肅查處監督工作人員在問題線索清理、處置和案件查辦過程中違反政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、工作紀律的行為。六、加強監督制度和能力建設

（十七）完善企業國有資產監督法律制度。做好國有資產監督法律法規的立改廢釋工作，按照法定程序修訂完善企業國有資產法等法律法規中有關企業國有資產監督的規定，制定出臺防止企業國有資產流失條例，將加強企業國有資產監督的職責、程序和有關要求法定化、規范化。

（十八）加強監督隊伍建設。選派政治堅定、業務扎實、作風過硬、清正廉潔的優秀人才，進一步充實監督力量。優化監督隊伍知識結構，重視提升監督隊伍的綜合素質和專業素養。加強對監督隊伍的日常管理和考核評價，健全與監督工作成效掛鉤的激勵約束機制，強化監督隊伍履職保障。本意見適用于全國企業國有資產監督工作。金融、文化等企業國有資產監督工作，中央另有規定的依其規定執行。

作者簡介：溫毅斌，湖南省益陽市中級人民法院退休干部，中國法學會會員，長期從事民商事司法實務和理論研究工作